II SA/Rz 1073/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. II SA/Rz 1073/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie ustalenia dla K. P. właścicielki działki nr 5708/1 o pow. 0,1100 ha, obr. [...], dla której urządzono księgą wieczystą nr [...] jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości 528, 00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej na Osiedlu [...] w R. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, że w związku z zakończeniem budowy ze środków gminy i oddaniem do użytku protokołem odbioru końcowego robót w dniu 14 listopada 2008 r. sieci kanalizacji sanitarnej na Osiedlu [...] w R. oraz stworzeniem warunków do podłączenia działki nr 5708/1 do wybudowanej sieci, wszczęto w stosunku do właściciela działki K. P. postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] ustalił dla K. P. właścicielki działki nr 5708/1 o powierzchni 0,1100 ha, obr. [...], dla której urządzono księgę wieczystą nr [...], jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 528, 00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej na Osiedlu [...] w R. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.), uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 95, poz. [...]) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość majątkową. Organ wskazał, że opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego T. M. w dniu 28 października 2011 r. operat szacunkowy działki, sporządzony na zlecenie Biura Gospodarki Mieniem Miasta, określa różnicę między wartością nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, a wartością przed jej wybudowaniem. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie w wyniku wybudowania sieci kanalizacyjnej wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 1 056, 00 zł. W związku z powyższym naliczono jednorazową opłatę w wysokości 528, 00 zł. W dniu 31 maja 2012 r. K. P. złożyła w siedzibie SKO wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji i wniosła o zwrot opłaty w kwocie 528 zł, którą uiściła w dniu 8 grudnia 2011 r. W jej ocenie kwota ta została pobrana nieprawnie z uwagi na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 ust. 1 i 2 u.g.n. SKO po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., opisaną na wstępie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 145 ust. 2 u.g.n. W ocenie Kolegium Prezydent dopuścił się przekroczenia ustawowego terminu 3 - letniego na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, licząc od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie poglądów dotyczących zachowania 3 – letniego terminu do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Konkludując stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż w 2008 r. na osiedlu [...] w R. została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej, czym stworzono warunki podłączenia działki nr 5708/1, stanowiącej własność K. P. do nowo wybudowanego odcinka sieci. Końcowy odbiór zrealizowanej inwestycji – potwierdzony zalegającym w aktach sprawy protokołem, nastąpił w dniu 14 listopada 2008 r. Najpóźniej zatem w tym dniu zaistniały warunki przyłączenia wymienionej nieruchomości do sieci. Kolegium podniosło, że lektura akt pozwala stwierdzić, że decyzja wydana została dnia 14 listopada 2011 r., jednakże jej doręczenie stronie nastąpiło w dniu 24 listopada 2011 r. Tym samym w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 145 ust. 2 u.g.n., gdyż upłynął 3-letni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej, co uniemożliwiało obciążenie strony tą opłatą. W skardze na tę decyzję Prokurator Okręgowy [...] wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez uznanie, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana po upływie terminu do jej wydania określonego w tym przepisie i stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy decyzja ta wydana została w przewidzianym prawem terminie. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie organ I instancji zachował określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. 3 - letni termin, bowiem warunki do podłączenia do sieci wystąpiły w dniu 14 listopada 2008 r., natomiast decyzja została wydana w dniu 14 listopada 2011 r., a więc przed upływem 3 - letniego okresu (licząc od dnia zaistnienia warunków podłączenia do sieci). Zdaniem skarżącego obowiązujące art. 110 k.p.a. i art. 145 k.p.a. nie dają możliwości utożsamiania daty wydania decyzji z jej doręczeniem. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wskazał, że wydanie aktu, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że załatwiona zostaje sprawa administracyjna, a decyzja rozpoczyna swój byt prawny. Jej doręczenie oznacza jedynie zakomunikowanie decyzji stronie, wywołuje ona natomiast skutki prawne z datą jej wydania, o ile została doręczona. W kontekście poczynionych uwag skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że datą wydania decyzji jest dzień doręczenia jej stronie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna z przyczyn w niej podniesionych. Wspomnieć wypada, iż w analogicznych sprawach tut. Sąd już orzekał (m.in. w wyrokach z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 229/12, z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 892/12, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 895/12) i stanowisko tam wyrażone Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i akceptuje. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 145 u.g.n. Stosownie do jego treści wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że warunki do podłączenia działki nr 5708/1 do sieci kanalizacji sanitarnej stworzone zostały w dniu 14 listopada 2008 r., jak również, że obowiązywała w tym dniu uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] opublikowana stosownie do wymogów prawa. Organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, a tym samym nie budzi wątpliwości data rozpoczęcia biegu 3 - letniego terminu do ustalenia dla właściciela w/w działki opłaty adiacenckiej. Kwestią budzącą kontrowersje między stronami jest interpretacja pojęcia "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zdaniem SKO "wydanie" decyzji następuje z chwilą doręczenia jej stronie, bowiem z tą chwilą decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże zarówno organ jak i strony. Prokurator natomiast wywodzi, że decyzja zostaje wydana z datą jej sporządzenia i podpisania. Tak rozumiane wydanie decyzji nastąpiło w rozpoznawanej sprawie przed upływem 3-letniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zwrócenia uwagi na charakter prawny terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy i wynikające z niego skutki. Zagadnieniem tym zajmował się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84. Termin 3 letni ma charakter materialnoprawny, może w nim nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju terminy są w zasadzie nieprzywracalne, ich upływ powoduje bezwzględny brak możliwości kształtowania praw lub obowiązków stron. W przypadku opłaty adiacenckiej oznacza to wygaśnięcie obowiązku jej poniesienia – co stanowi skutek materialny. Jednocześnie, skoro ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, upływ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. wywołuje też skutek procesowy. Jest nim utrata przez organ kompetencji do wymierzenia takiej opłaty. W powołanej uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. NSA przyjął, że 3-letni termin, o którym stanowi art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Równocześnie jednak NSA odmówił podjęcia uchwały mającej na celu rozwiązanie zagadnienia czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja, uznając, iż zagadnienie to wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą. NSA zwrócił uwagę, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. wiązał 3 letni termin wyraźnie z ustaleniem opłaty rozumianym, jako ustalenie w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 u.g.n., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 ustawy nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów jasno wynika, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat". Zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej oraz zasady prokonstytucyjnego rozumienia przepisów przemawia za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy też nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Podobne stanowisko wyrażane jest także w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia wypełnia dyspozycję art. 145 ust. 2 u.g.n., który mówi o "ustaleniu opłaty", także wówczas gdy decyzja ta stanie się ostateczna po upływie 3 lat" (red: G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lexis Nexis, 2005 r.). Odnosząc się do interpretacji pojęcia "wydanie decyzji", jakim posługuje się ustawodawca w art. 145 ust. 2 u.g.n., należy odwołać się do art. 110 k.p.a. ustanawiającego zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją. Przepis ten wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. "Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji ma charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem" (E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej PiP 2002/2 s. 72). "Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2011 r., str. 688). Przedstawione poglądy wskazują, że na gruncie k.p.a. – inaczej niż w ustawie Ordynacja podatkowa - wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem (taki pogląd wyraził też NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Skoro zatem ustawodawca ustanowił w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin dla wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, brak jest podstaw, by terminem tym obejmować także jej doręczenie. Odmienna interpretacja powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie 3-letniego okresu przewidzianego na wydanie decyzji dla organu, który musiałby "odliczyć" od tego okresu pewien czas na doręczenie decyzji. Należy przy tym pamiętać, że termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. wywiera skutki zarówno w stosunku do strony, jak i organu. Organ ma możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat, zaś strona po upływie tego czasu ma gwarancję, że taka decyzja nie zostanie wydana. Zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje także potwierdzenie w powoływanej uchwale. NSA odmówił co prawda rozstrzygnięcia w najistotniejszym dla niniejszej sprawy zakresie, jednakże skoro przyjął, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. chodzi o decyzję nieostateczną, to tym samym straciła na znaczeniu kwestia doręczenia tej decyzji. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że niektóre decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej były przedmiotem kontroli tut. Sądu, który w jej ramach wyznaczonych przepisem art. 145 § 1 P.p.s.a. także nie dopatrzył się w analogicznych sytuacjach podstaw do stwierdzenia ich nieważności, na tej podstawie, na którą wskazało Kolegium. Z tych przyczyn Sąd podzielił zarzuty Prokuratora Okręgowego [...] i uznał, że dokonana przez SKO wykładnia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bo brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., to zaś skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.