II SA/Rz 1073/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 lipca 2019 r. nr P-II.4131.2.220.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasto Dębica jest podjęte na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – zwana dalej "u.s.g."), rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 lipca 2019 r. 2019 r. nr P-II.4131.2.220.2019 stwierdzające nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 14 czerwca 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Dnia 15 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Dębicy podjęła uchwałę nr IX/58/2019 w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie miasta Dębica. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 maja 2019 r. nr P-II.4131.2.180.2019 Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność powyżej wskazanej uchwały. W dniu 14 czerwca 2019 r. Rada Miejska w Dębicy podjęła uchwałę nr XIII/77/2019 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 22 maja 2019 r. W § 2 tej uchwały Rada upoważniła radcę prawnego M. S. do sporządzenia i wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi i reprezentowania Gminy Miasta Dębica przed Sądem w tej sprawie. W dniu 27 czerwca 2019 r. Wojewoda Podkarpacki wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności § 2 uchwały z 14 czerwca 2019 r., a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lipca 2019 r. nr P-II.4131.2.220.2019 organ ten stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w Dębicy z 14 czerwca 2019 r. Zdaniem Wojewody Rada Miejska w Dębicy podejmując uchwałę w zakresie treści § 2 dokonała tej czynności bez umocowania ustawowego, niezbędnego przy legalnym działaniu organu administracji publicznej. W tym zakresie uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 98 ust. 3 u.s.g. Organ nadzorczy wskazał, że nie istnieje, tak na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, jak i w innych ustawach przepis, który stanowiłby dla rady gminy podstawę do upoważnienia radcy prawnego. Powołując się natomiast na treść art. 98 ust. 3 u.s.g. i orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podał, że w postępowaniu przed sądem zdolność sądową ma wójt (burmistrz) gminy i on co do zasady jest właściwy do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i udzielenia pełnomocnictw w tym zakresie jako podmiot reprezentujący gminę. Takiego uprawnienia nie ma natomiast rada gminy. Po podjęciu przez Radę Miejską w Dębicy dnia 9 sierpnia 2019 r. nr XV/95/2019 uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z 11 lipca 2019 r. Rada Miejska w Dębicy – działająca przez Burmistrza Miasta Dębicy wniosła pismem z dnia 10 sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zawnioskowała o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Dębicy z 14 czerwca 2019 r. w zakresie § 2 jest sprzeczna z prawem, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu powołując się na zapisy art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 11a i art. 31 u.s.g. wywiodła, że wójt nie jest ustawowo umocowany do reprezentowania organu (rady gminy) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął lub wydał zarządzenie. Przepis art. 32 P.p.s.a. nie może być tak rozumiany, że stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy nie może być rada gminy. Ustawowego upoważnienia do reprezentowania rady gminy nie posiada też przewodniczący rady gminy (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Strona skarżąca stwierdziła, że wobec tego, że rada gminy jest organem kolegialnym, to udzielenie pełnomocnictwa w formie pisemnej ma zawsze formę uchwały. Wskazanie w uchwale, kto ma radę reprezentować, nie jest czynnością czysto formalną. Natomiast wójt, burmistrz, prezydent jest organem wykonawczym, odrębnym od organu stanowiącego, tj. rady gminy. Często organy te pozostają wobec siebie w opozycji. Stwierdziła też, że wskazanie w uchwale wójta jako podmiotu umocowanego do jej reprezentowania jako strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowiłoby powtórzenie ustawowego umocowania z art. 11a u.s.g. W ocenie skarżącej udzielenie przez radę radcy prawnemu pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania jej przed sądem administracyjnym jest uzasadnione i prawnie dopuszczalne. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że nie można przyjąć, że argumentacja prawna zaprezentowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym znajduje potwierdzenie w art. 98 ust. 3. Natomiast odnosząc się do przywołanego przez organ orzecznictwa, skarżąca podniosła, że wyrok NSA z 12 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1154/12 odnosi się do innego stanu prawnego (tj. skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g., a nie do skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze). Natomiast uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 odnosi się do prawnej podstawy udzielenia upoważnienie przewodniczącemu rady, a nie profesjonalnemu pełnomocnikowi. Dodatkowo zauważono, że art. 98 ust. 3a u.s.g. jest przepisem szczególnym i na jego podstawie można wyprowadzić wniosek o dualizmie reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na uchwały rady gminy. Powołując się na ww. ustawowy dualizm strona skarżąca wskazała, że rada gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 98 ust. 3 u.s.g. posiada kompetencje do wskazania, kto ją ma reprezentować w sporze przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko szczegółowo odniósł się do twierdzeń strony skarżącej i wyjaśnił, że w przypadku gminy, ustawowo przypisana wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym (art. 31 u.s.g.). Zdolność procesową w przypadku skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy ma wyłącznie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, chyba że w konkretnej sytuacji zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i organu wykonawczego gminy. Wojewoda podkreślił, że takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w uchwale NSA I OPS 3/12. Odnosi się ono bezpośrednio do gminy i stanowczo określa wyłączną kompetencję organu wykonawczego gminy do reprezentowania jej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując zarazem ww. wyjątki od tej reguły. Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Dębicy udzielając pełnomocnictwa radcy prawnemu do występowania w sprawie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wykroczyła poza swoje ustawowe kompetencje, jednocześnie wkraczając w domenę innego organu jakim jest burmistrz. Takie działanie stanowiło istotne naruszenie prawa i przesądzało o stwierdzeniu nieważności § 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 u.s.g., wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art. 148 P.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 11 lipca 2019 r. stwierdzające nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w Dębicy z 14 czerwca 2019 r. nr XIII/77/2019 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły m. in. przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). W myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4 u.s.g.). Istotna jest także treść art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa." Na podstawie argumentacji a contrario do tej regulacji, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akcentuje się również, że dodatkowo sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 28.08.2019 r., sygn.. II SA/Rz 683/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. W przedmiotowej sprawie kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w 30-dniowym terminie, o którym mowa wyżej. Dokonując oceny uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, Sąd stwierdził, że istotne naruszenie przepisów prawa zaistniało w zakresie postanowień § 2 uchwały z 14 czerwca 2019 r., w związku z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Jak wynika z akt sprawy Rada Miejska w Dębicy uchwałę z 14 czerwca 2019 r. podjęła w związku z postanowieniem wniesienia skargi do WSA w Rzeszowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 22 maja 2019 r. Jednocześnie w § 2 tej uchwały upoważniła radcę prawnego M. S. do sporządzenia i wniesienia do WSA skargi i reprezentowania Gminy Miasta Dębica przed Sądem w tej sprawie. Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. W ocenie Sądu słusznie organ nadzoru wskazał, że na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, jak i w innych sprawach nie istnieje przepis, który stanowiłby dla rady gminy podstawę do jakiegokolwiek upoważnienia radcy prawnego do reprezentowania gminy. Na etapie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego rada jest obowiązana podjąć stosowną uchwałę (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Przy czym w postępowaniu przed sądem zdolność sądową ma wójt (burmistrz, prezydent) i to on co do zasady jest właściwy do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielenia pełnomocnictw. Takiego uprawnienia nie posiada rada gminy. Podkreślić należy, że problem zdolności procesowej w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy był dyskusyjny a orzecznictwo sądowe było niejednolite. Przepisy P.p.s.a. i przepisy ustaw ustrojowych dawały podstawę do różnych interpretacji, a o właściwej wykładni przesądziła dopiero uchwała siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12 (publ. ONSAiWSA 2013/2/21). Z uchwały tej wynika, że w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Takie jednak okoliczności szczególne w niniejszej sprawie nie występują. Takie tez pogląd należy przyjąć w przypadku zaskarżenia do sądu przez gminę rozstrzygnięć nadzorczych wydanych przez organy nadzoru. Jak wskazał NSA w powyższej uchwale, zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przysługuje gminie, a nie jej organom. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt (art. 31 us.g.), a przewodniczący rady nie jest organem gminy. Umocowanie przewodniczącego rady do jej reprezentowania przed sądem wymagałoby specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale rady "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy: 1/ gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje wójt; 2/ to wójt jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu; 3/ skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie – nieposiadanych - przekazać na rzecz innego podmiotu. Radzie gminy służy domniemanie kompetencji, ale tylko w sytuacjach, gdy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy, ustawa właśnie "stanowi inaczej" i podejmowanie uchwały przez radę gminy upoważniającej radcę prawnego do działania na "zewnątrz" narusza przepis art. 18 ust. 1 i art. 31 u.s.g., oznacza bowiem przekroczenie przez radę jej kompetencji. Organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 1 u.s.g. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym - art. 15 ust. 1 u.s.g., natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym - art. 26 ust. 1 u.s.g. Realizacja zadań gminy należy do wójta, o czym przesądza art. 30 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis przesądza również, że wójt wykonuje uchwały rady gminy. Natomiast art. 31 u.s.g. stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Z treści ww. przepisów wynika zatem, że tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta) są uprawnieni do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowym (w tym do udzielenia pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu gminy). W powołanej powyżej uchwale wyraźnie wskazano, że "ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej (gminy) reprezentowania obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta, wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, są dodatkowo wzmacniane charakterem jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych spraw, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Skoro zatem ustawodawca przewidział, jako warunek formalnoprawny, podejmowanie przez właściwy organ, czyli radę, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru, to uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonywać wójt, m.in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym. Wykonanie uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru nie może polegać na innych czynnościach niż te, które są związane z tym zaskarżeniem - na wniesieniu skargi i dokonywaniu innych czynności procesowych wynikających ze zdolności sądowej. Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych, a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. (...) Nieuprawnione jest zatem, bo niemające podstawy prawnej, przypisywanie w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy - radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe: w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego, a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g., również gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności procesowych). Na marginesie można wspomnieć, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną - zapewnia jej je urząd gminy, którym kieruje wójt, i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (wskazano na ten argument m.in. w wyrokach NSA z: 18 września 2008 r., II OSK 294/08; 24 marca 2011 r., II OSK 41/11; 20 września 2011 г, II OSK 1382/11)." Nie znajduje uzasadnienia zróżnicowanie podmiotów /rada gminy –reprezentowana przez przewodniczącego rady gminy; wójt (burmistrz, prezydent miasta)/, którym przysługiwałaby zdolność procesowa w postępowaniu uruchamianym przez organ nadzoru i ze skargi na ten akt. W doktrynie kwestie podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej ocenia się w świetle zasady wyłączności i nieprzenoszalności kompetencji. Ustawowy podział zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy nie powinien być zatem naruszany, m.in. ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego, niedopuszczalne jest bowiem, by tę samą osobę prawną (gminę) reprezentowały w postępowaniu sądowym różne organy (tak m.in. A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 36). Powyższe prowadzi do wniosku, co wskazano w ww. uchwale NSA, że podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową i dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do wykonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy; zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno- i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz, nie jest uprawniony. Nie jest słuszne stanowisko zaprezentowane przez skarżącą Gminę w rozpoznawanej sprawie, a dotyczące dualizmu reprezentacji w postepowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na uchwały rady gminy i o kompetencji rady gminy, w sprawie ze skargi na rozstrzygniecie nadzorcze, do wskazania kto ma ją reprezentować w sporze przed sądem administracyjnym. Podkreślić należy, że do kompetencji rady gminy (rady miasta) nie należy reprezentowanie gminy na zewnątrz, stąd też Rada Miasta w Dębicy nie mogła w uchwale dotyczącej wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcza, upoważnić radcy prawnego do sporządzenia, wniesienia skargi do sądu administracyjnego i reprezentowania Gminy przed sądem. Kompetencja ta należy wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu do którego należy reprezentowanie gminy na zewnątrz. Sąd zauważa jednakże, co znalazło wyraz we wskazanej powyżej uchwale, że takie stanowisko jednak nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Z akt sprawy nie wynika, aby zachodziły okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia Gminy prawa do ochrony sądowej. Strona skarżąca także takowych nie wskazała, ograniczając się tylko do polemizowania ze stanowiskiem organu nadzoru. Co istotne, w niniejszej sprawie Gmina złożyła skargę poprzez pełnomocnika procesowego, któremu upoważnienia do reprezentowania Gminy przed sądem administracyjnym udzielił Burmistrz. Uwzględniając treść ww. uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Miejska w Dębicy podejmując uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze i upoważniając w § 2 tej uchwały radcę prawnego do sporządzenia i wniesienia skargi do sądu administracyjnego i reprezentowania Gminy Miasta Dębica w tej sprawie, wykroczyła poza ustawowe kompetencje. Tym samym naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 98 ust. 3 u.s.g., co zaś skutkować musiało stwierdzeniem przez organ nadzoru (Wojewodę) nieważności tego zapisu - § 2 uchwały z 14 czerwca 2019 r. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.