II SA/Rz 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr N-I.7581.2.22.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - skargę oddala - Przedmiotem skargi M.G. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 grudnia 2021 r., nr N-I.7581.2.22.2021 wydana w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 23 października 2018 r. Z.B., Z.Ś., J.Ś., K.Ś., W.Ś. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości gruntowej oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działki nr [...] i nr [...] w obr. [...] o łącznej powierzchni 2520 m2. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r. nr N-I.7581.2.49.2019 Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy. Decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nr G.6821.1.16.2019 Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], oznaczonej jako część działek nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i nr [...] w obr. [...], wywłaszczonym pod budowę Szpitala w [...]. Wskutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona mocą decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr N-I.7581.2.22.2021 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że część nieruchomości zajętej pod drogę wraz z jej pasem drogowym nie powinna zostać zwrócona, gdyż nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Natomiast wątpliwości co do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości budziła część nieruchomości zajęta pod utwardzony parking. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr G.6821.1.16.2019 orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], obr. [...], oznaczonej jako część działek nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. Starosta wskazał, że na części działki zajętej pod drogę wewnętrzną został zrealizowany cel wywłaszczenia, a ponadto działki nr [...] i nr [...] w całości zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 marca 2021 r. nr AR.6740.61.60.2020.JB61 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na tym etapie wyklucza to możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożył K.Ś., zarzucając naruszenie przepisów formalnych prawa mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. wskutek czego organ błędnie zinterpretował i zastosował przepisy zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zawnioskował o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zobowiązanie organu I instancji do przestrzegania przepisów prawa i wykonywania zaleceń organu odwoławczego. M.G., J.Ś., W.Ś. zgodzili się z wnioskami zawartymi w powyższym odwołaniu. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie wskazał, że w całości podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1977 r. Repertorium [...] numer [...] S.Ś. zbył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] w obr. [...] o łącznej powierzchni 2520 m2. Za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie. Działki te niezbędne były Skarbowi Państwa pod budowę Szpitala w [...]. Decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 sierpnia 2000 r. nr GN.VI-7214/72/2000, na podstawie art. 60 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872, ze zm.) ww. działki, które zmieniły oznaczenie i weszły w skład działki nr [...] w obr. [...], stały się własnością Województwa Podkarpackiego. Następnie na podstawie notarialnej umowy zamiany z dnia [...] listopada 2006 r. rep. [...] nr [...] zawartej pomiędzy Województwem [...], a Gminą Miasto [...], działka nr [...] położona w [...] obr. [...] stała się własnością Gminy Miasto [...]. Wojewoda wyjaśnił, że wnioskodawcy są spadkobiercami zmarłego S.Ś. i wykazali prawo do spadku. Podał także, że części działki nr [...] o pow. 0,3607 ha położonej w [...] w obr. [...] odpowiadają dawne działki nr [...] o pow. 0,2451 ha oraz [...] o pow. 0,0069 ha w obr. [...]. W rzeczywistości zgodnie z zalegającą w aktach sprawy mapą synchronizacyjną, części działki nr [...] (po podziale działki nr [...] i nr [...]) odpowiada tylko dawna działka nr [...]. W trakcie przeprowadzonych na gruncie oględzin Z.Ś. podał, że domaga się zwrotu części działki nr [...] w części od ogrodzenia szpitala, poprzez część utwardzonego kamieniem parkingu, część wjazdu wykonanego z kostki brukowej, następnie do budynku oznaczonego numerem [...], dalej część wyasfaltowanej drogi wewnętrznej do ulicy [...]. Fragment działki do zwrotu zaznaczono na wyrysie z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...]. Wojewoda wskazał nadto, że pismem z dnia [...] października 2019 r. ([...]) Miejski Zarząd Dróg w [...] poinformował, że droga położona na działce nr [...] w obr. [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze. zm.). Jest to droga wewnętrzna. Do akt sprawy dołączono pierwotny plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali w [...] zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. L.dz. [...] - zgodnie z tym planem wywłaszczona nieruchomość przewidziana była częściowo pod drogę wewnętrzną oraz częściowo pod parkingi i znajdowała się w ogrodzeniu szpitala. Koncepcja zagospodarowania uwidoczniona na tym planie została zmieniona i przedstawiona na ogólnym planie zagospodarowania inwestycji Szpitala w [...] ul. [...] będącym załącznikiem do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich nr WDR-AU-725/Rze-97/D/76 z 1976 r. Dołączono także część szczegółowego uaktualnionego planu realizacyjnego zagospodarowania Szpitala w [...] z dnia 20 września 1983 r. obejmujący dawną działkę nr [...] – zgodnie z tym planem wywłaszczona nieruchomość przewidziana była częściowo pod drogę dojazdową do szpitala oraz część niezagospodarowaną, całość znajdowała się poza ogrodzeniem szpitala Wojewoda wyjaśnił, że w art. 136 ust. 3 u.g.n., ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Przepis ten ma zastosowanie wprost do nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w danym czasie. Nadto w art. 216 u.g.n. wskazano, że przepisy rozdziału 6 działu III dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule. Jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa albo gminę w drodze umowy cywilnoprawnej, w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 1 u.g.n. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt SK 37/19 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezgodne z Konstytucją jest pozbawienie właścicieli nieruchomości wywłaszczonych w trybie tzw. specustawy drogowej możliwości ich odzyskania-jeżeli inwestycja drogowa na wywłaszczonych w ten sposób działkach nie powstanie. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych traktowało przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jako wywłaszczenie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie uniemożliwiało to odzyskanie takich działek nawet wtedy, gdy planowana droga w ogóle nie powstała bądź zbudowano ją w innym miejscu. Wojewoda stwierdził, że zwrot nieruchomości przejętej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych możliwy jest na zasadach opisanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jednak aby doszło do takiego zwrotu muszą być spełnione przesłanki określone m. in. w art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji otrzymał pismo BGM Miasta [...] z dnia 8 lipca 2021 r nr BGM-IV.472.1.1903.2021.BZ przy którym przesłano kserokopię ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr 6/2021 o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej z dnia 18 marca 2021 r. znak AR.6740.61.60.2020.JB61. Przedmiotowa decyzja zezwala na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi 2KL i 3KL od ul. [...] do Al. [...] klasy "L" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" na rzecz Prezydenta Miasta [...] m. in. na działkach nr [...] i [...]. Dołączono także pismo MZD w [...] z dnia 15 lipca 2021 r. (TE.413.51.2021.WS) informujące, że działki nr [...] i nr [...] obr. [...] w całości zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 marca 2021 r. (AR.6740.61.60.2020.JB61). Wyjaśniono także, że raz ustalony pas drogowy jest niezmienny, co uniemożliwia obrót nieruchomością w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a zakaz ten obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania do chwili wzruszenia (usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji "zrid". Czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu jest nieważna. Działki te w całości stanowią pas drogowy i żadna ich część nie stała się zbędna dla realizacji ww. inwestycji. Nikt poza Skarbem Państwa bądź jednostką samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Mając na uwadze te ustalenia Wojewoda podkreślił, że przeciwko dopuszczalności zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców S.Ś. przemawia okoliczność, że przedmiotowe działki objęte zostały decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i znalazły się w pasie terenu przeznaczonym pod drogę publiczną. Dokonanie zwrotu nieruchomości znajdującej się w pasie drogi publicznej, nie jest możliwe, a to z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.g.n. ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie zaś do art. 11d ust. 9 tej ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Dopiero w przypadku niezrealizowania inwestycji drogowej w terminach określonych w u.g.n. będzie możliwe skuteczne ubieganie się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do kwestii realizacji przez organ I instancji zaleceń zawartych w decyzji z dnia 22 kwietnia 2021 r. Wojewoda podał, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastosowanie się do tych zaleceń jest bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że do akt sprawy dołączono dokumentację (pierwotny plan realizacyjny) o którą wnioskowali odwołujący się. W skardze na opisaną wyżej decyzję M.G. zarzuciła naruszenie przepisów formalnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez co organ nie mógł prawidłowo zinterpretować i zastosować przepisów materialnych regulujących materię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca zawnioskowała o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wywiodła, że w chwili wniesienia wniosku i wydania przez Starostę decyzji z 25 lutego 2021 r., będąca przedmiotem postępowania część działki nr [...] nie była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. na potrzeby budowy Szpitala w [...]. W chwili wydania tej decyzji część przedmiotowej nieruchomości była przedmiotem wydzierżawienia przez Gminę Miasto [...] na potrzeby prywatnego parkingu, na rzecz podmiotów prywatnych. W toku postępowania zwrotowego część dotychczasowej drogi wewnętrznej, łączącej teren Szpitala [...] w [...] (dalszy odcinek drogi wewnętrznej, której dot. postępowanie) z ul. [...] została zbyta przez Gminę Miasto [...] pod budowę sklepu, a będące przedmiotem wniosku części działki [...], które nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia zostały potraktowane tak jak droga publiczna. Gmina Miasto [...] podjęła także działania związane z lokalizacją drogi na działce której dotyczył wniosek o zwrot. Skarżąca zarzuciła, że nie została poinformowana o przeznaczeniu tej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, zatem doszło do rażącego naruszenia art. 136 § 1 i 2 u.g.n. Skarżąca zarzuciła także, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy – po decyzji kasacyjnej z 2 kwietnia 2021 r. - organ I instancji nie wskazał czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przeciwnie wskazano, że nie został zrealizowany, gdyż nie minęły terminy uprawniające do ubiegania się o zwrot. Ponadto Starosta zignorował zalecenia i wytyczne Wojewody zawarte w decyzji kasacyjnej. Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, co przekłada się na interpretację przepisów u.g.n. a tym samym ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie decyzji cechuje brak logiki i spójności. W jednym miejscu organ wskazuje, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w innym miejscu przywołuje przepisy wskazujące, że odwołujący jeszcze nie może żądać zwrotu przedmiotowej nieruchomości ponieważ nie upłynęły jeszcze terminy zastrzeżone dla realizacji celu wywłaszczenia. Zauważyła także, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej została wydana przez Prezydenta Miasta [...], jeszcze przed wydaniem przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. W jej ocenie organ celowo wprowadza w błąd wnioskodawców, że będą mogli ubiegać się o zwrot nieruchomości objętej decyzją Prezydenta z dnia 18 marca 2 021 r., jeżeli nie zostanie ona wykorzystana na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Podkreśliła, że wnioskodawcy tą decyzją nie zostali wywłaszczeni. W świetle obowiązujących przepisów prawa nie będą mogli się w przyszłości ubiegać o zwrot tej nieruchomości, gdyż na potrzeby budowy drogi została ona zgłoszona jako własność Gminy Miasto [...]. Skarżąca zarzuciła także rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na dzień wydania decyzji z dnia 18 marca 2021 r. pełniącym obowiązki Prezydenta Miasta [...] był ta sama osoba, która w imieniu organu I instancji orzekała w przedmiocie odwołania od decyzji orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości. Dodatkowo zarzuciła brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym prymatu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadrzędność taka nie wynika z żadnych przepisów prawa, a dodatkowo została zakwestionowana powołanym w odwołaniu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując stwierdziła, że Prezydent Miasta [...] i orzekające w sprawie organy swoimi działaniami, umyślnie doprowadzili do sytuacji, w której wnioskodawcy pozbawieni zostali możliwości uzyskania odszkodowania w przypadku ponownego wywłaszczenia na potrzeby budowy drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Dodatkowo podkreślił, ze drogi publiczne kwalifikuje się jako tzw. res extra commercium, co oznacza, że zwrot nieruchomości nawet zbędnej nie może nastąpić jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Wykonanie na nieruchomości inwestycji drogowej wyklucza zwrot nieruchomości, nawet jeśli przekroczono by 10-letni termin realizacji przedsięwzięcia drogowego. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny. Nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną. W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2022 r. skarżąca podała, że stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę ma na celu wprowadzenie w błąd. Działki będące przedmiotem zwrotu nigdy nie były i do chwili obecnej nie stanowią drogi publicznej. Fakt objęcia działek przez Prezydenta Miasta [...] decyzją zrid i z naruszeniem art. 136 u.g.n. nie powoduje z mocy prawa zmiany kwalifikacji tego gruntu z parkingu u drogi wewnętrznej na drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Sporna była jego ocena, w szczególności odnośnie wpływu na rozstrzygnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr 6/2021 o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej z dnia 18 marca 2021 r. znak AR.6740.61.60.2020.JB61. Przedmiotowa decyzja zezwala na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi 2KL i 3KL od ul. [...] do Al. [...] klasy "L" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" na rzecz Prezydenta Miasta [...] m. in. na działkach nr [...] i [...]. Z pisma MZD w [...] z dnia 15 lipca 2021 r. (TE.413.51.2021.WS) wynika, że działki nr [...] i nr [...] obr. [...] w całości zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 marca 2021 r. (AR.6740.61.60.2020.JB61). Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody o niemożności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z żądaniem wniosku w tej sprawie. Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85). Skarżąca zwróciła uwagę, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel publiczny niż cel wywłaszczenia stanowi naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Nawet w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującego działkę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. W przypadku kolizji tej regulacji z zakazem przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.) pierwszeństwo zastosowania musi mieć przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na co jednoznacznie wskazuje art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/13 wskazał, że inny jest moment wyłączenia dróg publicznych z obrotu w trybie lex generalis i lex specialis. Na podstawie przepisów u.g.n. granicą orzekania o zwrocie nieruchomości jest data wybudowania drogi, co wynika z bezpośredniej korelacji z przepisem art. 2a u.d.p. W trybie szczególnym jest to z kolei moment zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nieruchomość wywłaszczona na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie może być przedmiotem obrotu, a za obrót należy uznać także czynność zwrotu nieruchomości, dokonanie takiej czynności obarczone jest więc wadą nieważności. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że art. 11d ust. 9 specustawy drogowej "ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków", nie prowadząc do kolizji specustawy drogowej i art. 136 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nie można realizować na wywłaszczonej nieruchomości innego celu publicznego niż określony w decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez NSA, który oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie II SA/Kr 1627/13, wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14 stwierdził, że zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.(, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Identyczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4444/18 stwierdzając, że "na podstawie art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączona została możliwość obrotu nieruchomościami w sytuacji planowania inwestycji drogowej na terenie będącym własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego". Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. jest niezasadny. M.B., bo o niego prawdopodobnie chodzi skarżącej wydał z uprawnienia Wojewody kontrolowaną decyzję. ZRID z 18 marca 2021 r. podpisali z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] K.L i J.B. Z faktu, że w dacie wydania ZRID obowiązki Prezydenta Miasta [...] pełnił M.B. wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 28f ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), dalej "u.s.g.", nie można żadną miara wywodzić o spełnieniu przesłanek z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja o ZRID z 18 marca 2021 r. stała się ostateczna z dniem 26 kwietnia 2021 r., a więc po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej w dni 22 kwietnia 2021 r. Przywołany na uzasadnienie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyrok TK z dnia 30 czerwca 2021 r., SK 37/19 nie stanowi, jak chce skarżąca, o generalnym "podważeniu" prymatu specustawy drogowej nad u.g.n. Rację ma Wojewoda wskazując, że ww wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami {Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Niezgodne z Konstytucją jest pozbawienie właścicieli nieruchomości wywłaszczonych w trybie tzw. specustawy drogowej możliwości ich odzyskania-jeżeli inwestycja drogowa na wywłaszczonych w ten sposób działkach nie powstanie. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych traktowało przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jako wywłaszczenie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie uniemożliwiało to odzyskanie takich działek nawet wtedy, gdy planowana droga w ogóle nie powstała bądź zbudowano ją w innym miejscu. W związku z powyższym zwrot nieruchomości przejętej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych możliwy jest na zasadach opisanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisy specustawy drogowej wpisują się w system dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Choć na gruncie Konstytucji RP własność, czy też prawo własności jest co do zasady podstawowe (najważniejsze) i podlega niekwestionowanej ochronie prawnej, jako stanowiące jeden z podstawowych filarów społecznej gospodarki rynkowej w demokratycznym państwie prawnym, możliwe jest jego ograniczanie, ponieważ nie jest to prawo absolutne (nienaruszalne). Wynika to już z samej treści prawa własności wynikającej z art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten bowiem w sposób ogólny wskazuje, że sposób wykonywania prawa własności może być ograniczony ustawowo. Taka też treść prawa własności wpisuje się w konstytucyjne zasady wynikające z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP. Wynika z nich, że, z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś – że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Prawny mechanizm ingerencji władzy publicznej w prawo własności nie został tylko obwarowany samą możliwością ustanowienia ograniczeń prawa własności ustawowo. Oczywiście jest to jedna z formalnych przesłanek warunkujących ingerencję w prawo własności. Do tych formalnych przesłanek należą jeszcze możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. W tym kontekście specustawa drogowa niewątpliwie wpisuje się i zasadniczo realizuje postanowienia Konstytucji, co nie oznacza, że na gruncie konkretnej sprawy w wyniku zastosowania przepisów tej specustawy obywatel (właściciel) jest pozbawiony już ochrony prawnej. Co istotne, w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada proporcjonalności, która ma znaczenie nie tylko na etapie tworzenia uregulowań prawnych ograniczających prawo własności, lecz ma także znaczenie w procesie stosowania prawa. Na etapie zaś stosowania prawa nie wystarczy niejako dopełnienie wymogów ustawowych, chyba że także w ich ramach dokonywany jest proces wyważania różnych grup interesów. Tym bardziej w odniesieniu do norm prawa publicznego – do których zalicza się prawo administracyjne, w tym specustawę drogową – które w sposób abstrakcyjny dotyczą możliwości ograniczenia prawa potencjalnie wszystkich właścicieli nieruchomości, na których mają być realizowane drogi publiczne. Normy prawa administracyjnego nie przesądzają bowiem same w sobie, że konkretne rozwiązania projektowe, które przecież nie są znane ani ustrojodawcy, ani prawodawcy, spełniają w każdym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy konstytucyjny test proporcjonalności. Taka ocena powinna zostać dokonana przez organ administracyjny w każdej sprawie dotyczącej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, w szczególności w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego dotyczącego budowy dróg publicznych. Oczywiście, ma w tym procesie znaczenie interes publiczny, któremu zasadnie przypisuje się prymat (jako realizacja zasady dobra wspólnego). Jednak nie można nie uwzględnić w ramach tego procesu także wskazywanych interesów właściciela nieruchomości. Dopiero po dokładnym zestawieniu tych dwóch sprzecznych grup interesów i dokonaniu stosownego wyjaśnienia – możliwa jest przewidziana prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. A zatem zasadniczo ingerencja władzy publicznej w prawo własności w procesie inwestycyjno-budowlanym wymaga wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do nieruchomości), a publicznym – np. mającym na celu budowę dróg publicznych – co powinno odpowiadać na pytanie, dlaczego na terenie nieruchomości wymagana jest taka i nie – inna realizacja inwestycji w ramach pasa drogowego. Taki zaś proces wyważania interesów ma swoje oparcie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co dokonuje się także w drodze wykładni prokonstytucyjnej. Taki też pogląd prawny został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki o sygn. akt II OSK 617/15, II OSK 172/14, II OSK 217/12). Jest to także proces istotny z punktu widzenia oparcia postępowania administracyjnego (a także sądowoadministracyjnego) na "interesie prawnym", który oznacza, że dany podmiot posiada roszczenie do określonego postępowania przed organami państwa jako gwarancji obrony swoich praw na wypadek naruszenia interesu prawnego. Jednak istnieje prawna dopuszczalność odmowy uwzględnienia interesu prawnego, co oznacza, że nie w każdym przypadku żądanie danego podmiotu musi być zgodne z oczekiwaniami tego podmiotu, co zależy od dokonanej w sprawie oceny. Oznacza to, że nie istnieje przepis prawny, z którego wprost wynikałoby określone zachowanie organu administracyjnego, co właśnie w konkretnej sprawie wymaga oceny, w tym z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, jeśli chodzi o przewidzianą prawem dopuszczalną ingerencję w prawo własności. Ostateczność decyzji ZRID powoduje niemożność przeprowadzenia konstytucyjnego testu proporcjonalności w odniesieniu do przewidzianych nią skutków. Dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wskazywanego naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.