II SA/Rz 1115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2017 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "SKO") po rozpatrzeniu odwołania M.R. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: "K.p.a.") uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi w zabudowie szeregowej oraz budowa miejsc postojowych" na terenie obejmującym nieruchomość 2849/4 położoną w [...] przy ul. [...] dla K.W. prowadzącego działalność gospodarczą pn. "[...]" K.W. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych; W dniu 15 maja 2017 r. K.W. wystąpił do Burmistrza Miasta Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Burmistrz Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia oceniając, że lokalizacja inwestycji spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwanej dalej: "u.p.z.p.") i możliwa jest realizacja zabudowy zgodnie z wnioskiem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.R., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji, względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca zarzuciła organowi błędne przyjęcie, że rzeczona inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na działkach sąsiednich funkcji mieszkaniowej i nie narusza ładu przestrzennego, jak również brak określenia skali w jakiej została wykonana kopia mapy, na której naniesiono granice obszaru analizowanego, przeprowadzenie analizy urbanistycznej z naruszeniem przepisów, niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a w szczególności wpływu przyjętego w decyzji sposobu odprowadzania zwiększonej ilości wód opadowych z dwunastu planowanych budynków na nieruchomości sąsiednie oraz nieuwzględnienie w tym zakresie ukształtowania terenu, a także nieprzeprowadzenie wnikliwej, pełnej i wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. SKO w R. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy teren objęty planowaną inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 § 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ podał, że dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa we wskazanym przepisie nie oznacza jedynie faktycznego dostępu do drogi publicznej, ale musi być rozumiany jako prawnie i faktycznie zagwarantowana możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. W tym zakresie organ I instancji również błędnie przyjął, iż planowana inwestycja znajdzie bezpośrednie połączenie z drogą publiczną - ul. [...] na działce nr 3977, poprzez drogę wewnętrzną na działce nr 2885/2, bowiem pomiędzy tymi działkami znajduje się jeszcze działka o nr 2885/1. W aktach sprawy brakowało również wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego ostatniej ze wskazanych działek. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organ I instancji wzięte pod uwagę, wyjaśnione i należycie rozważone. Powyższą decyzję zakwestionował inwestor K.W. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw, w którym domagał się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, a w przypadku uwzględnienia skargi przez Kolegium – uchylenia decyzji w trybie art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a.") i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 zd. drugie in fine K.p.a., poprzez ustalenie w sposób nieprawidłowy zakresu okoliczności faktycznych sprawy, których wyjaśnienie w ponownie prowadzonym postępowaniu I instancji miałoby istoty wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał, iż wystarczające dla rozstrzygnięcia stwierdzonych przez organ II instancji wątpliwości byłoby uzupełnienie postępowania prowadzonego przez organ I instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a., czego organ nie uczynił, jak również nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Nadto wyjaśnił, że sporna działka nr 2885/1 stanowi własność Skarbu Państwa i również jest drogą publiczną. Zaś działka 2885/2 sklasyfikowana jako droga wewnętrzna jest przedmiotem współwłasności dziesięciu osób, w tym także samego skarżącego. Domagał się także, przeprowadzenia przez Sąd załączonych do skargi dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), która wprowadziła zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy zmieniającej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie a contrario, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie noweli - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa P.p.s.a., objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz.U. z 2017 r. poz. 1369. Według nowego brzmienia przepisów P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a P.p.s.a. okazał się zasadny i zasługuje na uwzględnienie stosownie do przepisów art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w obecnym stanie prawnym, zgodnie z dokonaną - ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - nowelizacją P.p.s.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosuje się przepisy w brzmieniu zmienionym tą ustawą. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Obecnie w myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji wyznacza przepis art. 64e P.p.s.a., stosownie do którego Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na to, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, zgodnie z wyrażoną w przepisie przejściowym art. 16 zasadą, iż do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe wymaga podkreślenia z uwagi na to, iż dokonana nowelizacja objęła również przepisy art. 138 oraz art. 136 K.p.a., istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przepis art. 138 § 2 K.p.a., stanowiący podstawę prawną wydanej przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej zachował swoje dotychczasowe brzmienie. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten jest w swej istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 K.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Winien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy na zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą, każde postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak bowiem wskazuje przepis art. 138 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. Podkreślić więc należy, że w sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody, mogące zostać usunięte przy zastosowaniu art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, winien z tego uprawnienia skorzystać. Co do zasady więc, skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, obliguje organ II instancji do ponownej oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak zostało wskazane na wstępie, Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, władny jest jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 2 K.p.a. dla wydania decyzji kasacyjnej konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie SKO w Rzeszowie oceniło, iż organ I instancji nie wyjaśnił należycie, czy teren objęty planowaną inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którą starał się skarżący. W pierwszej kolejności należy odnieść się do poglądu prezentowanego przez organ II instancji, jakoby dostęp do drogi publicznej o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należało rozumieć jako prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Zatem, zdaniem SKO inwestor powinien legitymować się tytułem prawnym do drogi wewnętrznej, bądź ustanowioną na jego rzecz służebnością drogową, już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu na etapie ustalania warunków zabudowy żądanie wykazywania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej jest nieuprawnione. Powyższe podlega ocenie dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zasadniczo przecież przy ustalaniu warunków zabudowy nie ma nawet konieczności legitymowania się prawem do terenu planowanej inwestycji. Zatem jeśli wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, to tym bardziej brak jest podstaw do wymagania na tym etapie legitymowania się tytułem prawnym do terenów mających służyć obsłudze komunikacyjnej. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków na jakich możliwa będzie zabudowa terenów pod planowaną inwestycję. Tym samym to od tej decyzji niejednokrotnie zależeć będzie, czy inwestor w ogóle podejmie decyzję np. o nabyciu nieruchomości i realizacji planowanej inwestycji. Żądanie od wnioskodawcy legitymowania się na tym etapie tytułem prawnym do nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi, powodowałoby ryzyko narażenia inwestora na koszty, przy jednoczesnym braku gwarancji uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia odnośnie ustalenia warunków zabudowy. Dotyczy to także sytuacji, gdy ewentualny inwestor posiada już tytuł prawny do nieruchomości, na której planuje inwestycję. Kwestia zaś, czy w/w nieruchomość posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej wykracza poza warunki ustawowe. W gestii organów wydających omawianą decyzję leży jedynie ustalenie, czy teren przyszłej inwestycji posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej, a zatem, czy z drogi publicznej można dostać się na nieruchomość objętą wnioskiem, czy to bezpośrednio, czy też za pomocą drogi wewnętrznej lub odpowiedniej służebności drogowej, bądź też na skutek połączenia tych możliwości (por. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2149/12, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 maja 2017 r. sygn. II SA/Rz 1757/16, wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1705/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie wskazać należy, iż skarżący co prawda dołączył do wniesionego do Sądu sprzeciwu kopię umowy sprzedaży na potwierdzenie okoliczności zakupu udziałów w nieruchomości składającej się z działki ewid. nr 2885/2, na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna mająca stanowić dostęp do drogi publicznej na działce nr ewid. 3977 – ul. [...], domagając się przeprowadzenia z niej dowodu. Umowa ta została jednak zawarta już po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji, a ponadto nie dotyczy działki nr ewid. 2885/1; dodatkowo jest to jedynie niepoświadczona kserokopia. Jednakże Sąd zauważa, iż w świetle wyrażonego wyżej poglądu, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. W dalszej kolejności organ II instancji podniósł, iż dostępność komunikacyjna do działki nr 2849/4, na której skarżący planuje inwestycję, została określona w błędny sposób z pominięciem jednej z działek. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że powyższa działka znajdzie doprowadzenie do drogi publicznej – ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działce nr 2885/2, która jednak nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Pomiędzy tymi działkami znajduje się bowiem działka nr 2885/1. W aktach sprawy brakowało również wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego tej działki. Biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe w sprawie niejasności, zdaniem organu zachodziły wystarczające podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu działanie SKO nie może zostać uznane za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jak już zostało wskazane, decyzja kasacyjna, jaką w sprawie niniejszej wydał organ, winna być stosowana jedynie wyjątkowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd nie podziela opinii organu II instancji. Niejasności oraz braki na jakie się powołano, nie miały na tyle rozległego charakteru by organ II instancji nie był w stanie usunąć ich przy zastosowaniu przepisu art. 136 K.p.a. Wskazać przy tym należy, iż działka, na której planowana jest inwestycja, znajduje się w sąsiedztwie innych zabudowanych działek, do których z drogi publicznej można się dostać w taki sam sposób jak na działkę objętą wnioskiem. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że działka nr 2885/1 jest częścią istniejącego układu komunikacyjnego i w związku z tym znajduje się na niej albo droga wewnętrzna albo droga publiczna. W świetle tego, co zostało uprzednio wskazane, organ II instancji winien był zastosować art. 136 K.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Słusznie zatem wskazuje skarżący, że uzupełnienie postępowania prowadzącego przez organ I instancji w trybie wskazanego przepisu w zupełności pozwoliłoby na usunięcie zaistniałych wątpliwości. Wystarczające w tym zakresie byłoby pozyskanie przez organ II instancji wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego nieuwzględnionej działki i ustalenie m.in. na tej podstawie okoliczności budzących wątpliwości organu. Organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem w pierwszej kolejności do podjęcia wszelkich dostępnych kroków w celu merytorycznego załatwienia sprawy. Uchylanie się od tego obowiązku poprzez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stoi w sprzeczności ze wskazaną już zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale też z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Jeszcze raz podkreślić należy, iż organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 K.p.a. jedynie wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji powinien zatem każdorazowo w pierwszej kolejności rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 136 K.p.a. Jeśli zaś organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży więc obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2014 r., III SA/Łd 239/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ II instancji, prezentując wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., niezgodną z ustaloną linią orzecznictwa, w ogóle nie wziął pod uwagę możliwości zastosowania przepisu art. 136 K.p.a. W żaden sposób nie odniósł się do kwestii czy zachodzą bądź nie podstawy do zastosowania tego przepisu. Powyższe wynika z przyjęcia już na wstępie wadliwej zdaniem Sądu koncepcji dotyczącej wykładni przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i co najmniej przedwczesnego uznania w dalszej kolejności, że zachodzą tym samym wystarczające podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., co jednak w ocenie Sądu było założeniem błędnym. Uwzględniając całokształt sprawy, Sąd doszedł do konkluzji, że w omawianym przypadku brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. W ponownym postępowaniu odwoławczym organ rozpatrzy sprawę ustalenia warunków zabudowy w jej całokształcie i stosownie do art. 136 K.p.a. przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe celem ustalenia czy działka 2885/1 wchodzi w skład drogi publicznej czy też jest wykorzystywana jako część drogi wewnętrznej. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).