II SA/Rz 1136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia zamiaru realizacji i zamierzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesionego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru realizacji zamierzenia pod nazwą: "montaż masztu pomiarowego h=60m do pomiarów kierunków i prędkości wiatru" na działkach nr ewid. 1211, 1212 położonych w I., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, iż zgłoszeniem z dnia [...] lipca 2010 r. A Sp. zo.o. z/s w R. powiadomiła Starostę o zamiarze przystąpienia do montażu masztu pomiarowego h=60m do pomiarów kierunków i prędkości wiatru" na działkach nr ewid. 1211, 1212 położonych w I. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw na powyższe zamierzenie inwestycyjne, wskazując, że na budowę wnioskowanego obiektu inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. W katalogu enumeratywnie wymienionych w art. 30 w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane obiektów i robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia, nie ma przedmiotowego zamierzania inwestycyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A Sp. zo.o. z/s w R. wniosła o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem odwołującej się spółki błędną jest dokonana przez organ ocena, jakoby wnioskowane zamierzenie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, wręcz przeciwnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może być realizowane na podstawie zgłoszenia. Spółka powołując się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 5.08.2009r., sygn. VIII SA/Wa 17/09 wskazała ponadto, że organ naruszył zawity termin 30 dni, w którym ma możliwość zgłoszenia sprzeciwu. Z treści art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że odwołujący się ma prawo przystąpić do robót budowlanych, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu. Spółka wskazała, że zamiar realizacji robót został zgłoszony w Starostwie w dniu [...] lipca 2010 r., natomiast decyzja zawierająca sprzeciw została doręczona odwołującemu się w dniu [...] sierpnia 2010 r. (tj. po upływie 30 dni na jej wydanie). Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności organ podniósł, że w przedłożonych do zgłoszenia dokumentach występują braki, które organ, poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, winien wyeliminować tj. zobowiązać wnioskodawcę(zgłaszającego) do uzupełnienia zgłoszenia. Wskazał, iż w aktach sprawy brak jest uwierzytelnionego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, dotyczącego Spółki zo.o. A, z którego wynikałoby jednoznacznie kto ma prawo reprezentacji ww. podmiotu. Podniesiono, że zgłoszenie o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych podpisane jest przez Prezesa Zarządu ww. Spółki zo.o. (podpis i pieczątka), natomiast na oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością widnieje nieczytelny podpis. Z dołączonych do zgłoszenia nieuwierzytelnionych kserokopii pism Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...].12.2009 r. oraz Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z [...].12.2009 r. wynika, że zostały one skierowane do innego podmiotu, niż ten który wystąpił ze zgłoszeniem robót w sprawie montażu masztu. Nadto dołączona część rysunkowa (graficzna) nie została podpisana przez zgłaszającego. Powyższe wskazuje, że przedmiotowe zgłoszenie nie jest kompletne i nie spełnia wymogów z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności Wojewoda zarzucił, że organ I instancji nie ustalił i nie dokonał oceny czy przedmiotem zgłoszenia jest wskazany przez stronę (w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego) tymczasowy obiekt, niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ww. ustawy, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu. Jeżeli bowiem tak jest, to inwestor winien wskazać w zgłoszeniu dzień rozpoczęcia budowy. Organ odwoławczy zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego. W wytycznych dla organu Wojewoda wskazał, iż w pierwszej kolejności organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów spełniających wymogi prawa i dokonać ustaleń czy dla terenu objętego zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie są (w razie jego obowiązywania) ustalenia. Z uwagi na powyższe uchybienia organ odwoławczy odstąpił od merytorycznej oceny argumentów podniesionych w odwołaniu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A Sp. zo.o. z siedzibą w R. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 139 k.p.a. poprzez zmianę decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie i wniosła o jej uchylenie w części w jakiej postanawia przekazanie postępowania do ponownego rozpoznania i o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako błędne, strona skarżąca oceniła stanowisko Wojewody dotyczące niekompletności zgłoszenia z dnia [...] lipca 2010 r. Strona wskazała, że zgłoszenie zostało podpisane zgodnie ze sposobem reprezentacji spółki, a żaden przepis nie wymaga by załączniki do zgłoszenia musiały być również podpisane bezpośrednio przez wnioskodawcę. Powyższe stanowi jedynie "pretekst do umożliwienia przywrócenia organowi I instancji terminu na ponowne wydanie decyzji w sprawie sprzeciwu". Skarżąca Spółka zo.o. zarzuciła, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do kwestii czy objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Według posiadanych informacji, organy administracji na terenie województwa warmińsko-mazurskiego nie wymagały od podmiotów prowadzących tego samego typu inwestycje, uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesiono, że wykonany na podstawie zgłoszenia z [...] lipca 2010 r. maszt do pomiarów siły i kierunku wiatru ustawiony jest na gruncie za pośrednictwem płyty stalowej o wymiarach 50 x 70 cm i zakotwiczony jest do gruntu trzema odciągami wykonanymi z linek stalowych. Maszt o wysokości 60m wykonany jest ze stalowej kratownicy, nie posiada fundamentów, nie jest trwale połączony z gruntem. W dalszej części strona skarżąca raz jeszcze zarzuciła, że organ I instancji naruszył zawity termin 30 dni na wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i powtórzyła w całości argumenty podniesione w odwołaniu. Reasumując wskazała, że wydana decyzja Starosty Krośnieńskiego winna być trwale wyeliminowana z obrotu prawnego jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, a Wojewoda winien ją uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że zgłoszenie o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych złożono w organie I instancji w dniu [...] lipca 2010 r., natomiast decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., wysłano skarżącej w dniu [...] sierpnia 2010 r., a więc przed upływem 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że skarżąca - A Sp. z o.o. z siedzibą w R., w dniu [...] lipca 2010 r. złożyła zgłoszenie o przystąpieniu do montażu masztu pomiarowego do pomiaru kierunków i prędkości wiatru. Bezspornym również jest, że Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r [...], działając w oparciu o treść art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /tekst jedn. Dz. U. z 2006r nr 156, poz. 1118 ze zm./ wniósł sprzeciw. Decyzja ta została doręczona skarżącej spółce w dniu w dniu [...] sierpnia 2010 r. W myśl art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powołaną jako Prawo budowlane/ wymienione w nich rodzaje budów i robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu. Celem wprowadzenia do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia było uproszczenie, a tym samym przyspieszenie procesu budowlanego, czego wyrazem jest, możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego , o ile właściwy organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu /art. 30 ust.5/ i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli nie wniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W tym miejscu należy podnieść, że decyzja wydana w powyższym trybie, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w indywidualnej, konkretnej sprawie oznaczonego podmiotu. W myśl art 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Nie budzi zatem wątpliwości, iż dopiero ujawnienie oświadczenia woli właściwego organu na zewnątrz i umożliwienie stronie zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny organu. Nie można więc mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. Taką decyzją bowiem ani organy ani strona nie są związani. Nie można także przyjąć, iż nadanie w polskiej placówce pocztowej decyzji jest uzewnętrznieniem woli organu, ponieważ musi nastąpić zakomunikowanie tej woli w trybie prawnym. Takim trybem jest doręczenie decyzji. Z powyższych względów uznać należy, iż wniesienie sprzeciwu - decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowi art. 30 ust. 2 lub art. 30 ust. 6 ustawy, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004 r., nr 2, poz. 49; z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt. II SA/Kr 965/02.0NSA 2003 r., nr 4, poz. 147 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 202/07, Baza Orzeczeń LEX nr 420135; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 22 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 665/07. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http: //orzeczenia, nsa.gov.pl). Trzeba także podkreślić, iż Sąd w pełni akceptuje stanowisko odnośnie terminu do wniesienia sprzeciwu zajęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r., sygn. akt. II GPS 4/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 1 poz. 1). Uchwała powyższa została wprawdzie podjęta na tle sporów interpretacyjnych dotyczących sprzeciwu wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, a nie sprzeciwu wnoszonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu z zakresu budownictwa, jednakże poglądy w niej zawarte, w ocenie Sądu, należy uwzględnić także w rozpoznawanej sprawie przy wykładni art. 30 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tezą ww. uchwały termin 30 dni do wyrażenia przez organ sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu stronie. Brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona a nie doręczona, wobec tego sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem także doręczenie decyzji. Kierunek wykładni przyjęty w ww. uchwale został zaakceptowany także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym terminu wniesienia sprzeciwu w trybie art 30 ust. 5 ustawy. Przykładowo można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2009 r., sygn.akt. VII SA/Wa 1855/08, z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1680/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt lI SA/Po 71/09, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http: //orzeczenia, nsa.gov.pl). Przedstawiona problematyka ściśle wiąże się ze skutkami procesowymi upływu 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu i możliwością wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje uruchomienie rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w ustawie - Prawo budowlane. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo organu do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 ustawy) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy k.p.a., z tym, iż nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę instytucji sprzeciwu. W konsekwencji przedstawionych rozważań przyjąć należy, iż organ odwoławczy ma prawo orzec: 1) o utrzymaniu decyzji organu l-szej instancji w mocy; 2) o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie); 3) o umorzeniu postępowania odwoławczego np. gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Co zaś się tyczy wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to przyjąć należy, iż gdyby w realiach danej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania określonego w art. 30 ust. 5 ustawy, to wydanie decyzji byłoby możliwe. W sytuacji natomiast gdy w dniu wydawania przez organ odwoławczy decyzji, termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy już upłynął, orzekając o uchyleniu decyzji organu I -szęj instancji, powinien jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji (w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy). Poddanie decyzji o sprzeciwie kontroli przez organ odwoławczy nie ma żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do jej wydania. Reasumując, w sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla decyzję o sprzeciwie organu l-szej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, a upłynął już termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy, to organ I instancji traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l-szej instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął termin do jego wniesienia o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy. W takim przypadku powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2009 r. sygn. akt. II OSK 724/08). Z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd nie odnosi się do kwestii merytorycznych podnoszonych w decyzji i w skardze gdyż nie ulega wątpliwości, że decyzja - sprzeciw Starosty doręczony został skarżącej po upływie 30-dniowego terminu, a więc zastosowanie mają naprowadzone wyżej uwagi. W świetle powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.