II SA/Rz 1189/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. i B. K. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 maja 2011r. Nr XI/234/2011 w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 140/11/2006-I Staroniwa Północ w Rzeszowie - postanawia - I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym G. K. i B. K. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu. G. K. i B. K. wystąpili w dniu 8 listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 31 maja 2011 r. Nr XI/234/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w Rzeszowie, zwanego w dalszej części "MPZP". Złożenie powyższej skargi poprzedziło skierowane przez skarżących do Rady Miasta Rzeszowa dnia 31 maja 2012 r. – w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." – wezwanie do podjęcia kroków mających na celu usunięcie naruszenia ich interesu prawnego, do czego doszło przez przeznaczenie w MPZP części stanowiącej ich własność działki nr 377 obr. [...] (obecnie nr 377/1 obr. [...]) pod drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem [KDW]. W uzasadnieniu wskazali, że przez zaprojektowanie przebiegu przedmiotowej drogi wewnętrznej przez ich działkę nastąpiła nieuzasadniona ingerencja w chronione w art. 64 Konstytucji RP prawo własności tej działki. Tymczasem ograniczenie tego rodzaju może zostać wprowadzone tylko w razie spełnienia warunków z art. 31 ust. Konstytucji RP. Podnieśli, że istnieje w polskim porządku prawnym (Kodeks cywilny) instytucja lepiej zapewniająca ochronę prawa właścicieli nieruchomości pozbawionych dostępu do drogi publicznej niż zaplanowanie takiego dojazdu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wnieśli o usunięcie z MPZP projektowanego po działce nr 377 przebiegu drogi wewnętrznej i pozostawienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości do niej przyległych poprzez służebności przejazdu i przechodu. Pismem z dnia 10 września 2013 r. G. K. i B. K. – reprezentowani tym razem przez radcę prawnego – ponownie wezwali Radę Miasta Rzeszowa do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 31 maja 2011r. w części dotyczącej przeznaczenia w przedmiotowym planie działki nr 377 obr. [...] w R. pod drogę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu symbolem [KDW] poprzez likwidację tej drogi i pozostawienie zasad obsługi komunikacyjnej ternu oznaczonego symbolem MN.1 zgodnych z istniejącym sposobem użytkowania działek nr 376 i 377/1 obr. [...]. Składający wezwanie zarzucili naruszenie ich interesu prawnego oraz przepisów prawa tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie k.p.a. przez brak uzasadnienia przedmiotowego ograniczenia prawa własności przysługującego im w stosunku do działki nr 377 oraz przez brak analizy, czy inne rozwiązania nie naruszające tego prawa własności, w szczególności istniejąca służebność przejazdu, przechodu i przegonu, mogą zapewnić realizację celu publicznego, którym jest dostęp do drogi publicznej. Wyżej wymienieni zarzucili także naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez zaniechanie czynności mających na celu ustalenie, czy istnieją inne rozwiązania nienaruszające ich prawa własności, a pozwalające na realizację przedmiotowego celu publicznego (służebność). Podnieśli, że o naruszeniu ich interesu prawnego świadczy także nałożenie na nich jako właścicieli terenu zlokalizowania drogi wewnętrznej dodatkowych obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.z 2013 r. poz. 260) . W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Rzeszowa, działający imieniem Rady Miasta Rzeszowa, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na przekroczenie terminu do jej złożenia. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu są bezskuteczne i nie są one wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Prezydent zwrócił nadto uwagę na tożsamość nie tylko podmiotową, ale także przedmiotową, występującą w przypadku obydwu wezwań do usunięcia naruszenia prawa skierowanych przez skarżących. Licząc zatem termin do wniesienia skargi od dnia złożenia pierwszego wezwania Prezydent wskazał, że upłynął on bezskutecznie z dniem 30 lipca 2012 r. W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2013 r. skarżący – odwołując się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.10.2009 r. sygn. II OSK 449/09 – wskazali na błędne przyjęcie przez organ, że zachodzi niedopuszczalność wniesionej przez nich skargi z uwagi na upływ terminu. Podkreślili, że wezwanie złożone przez nich dnia 10 września 2013 r. zostało uzasadnione odmiennymi w porównaniu do poprzedniego wezwania okolicznościami, jak też podniesiono w nim odmienne zarzuty, co wyklucza automatyczne odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dopuszczalność składanej skargi jest nieodłącznym warunkiem nadania jej dalszego biegu i merytorycznego rozpoznania. Warunki takiej dopuszczalności przewiduje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", wskazując w art. 53, że jest nim zachowanie terminu do złożenia tej skargi. W związku z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.04.2007 r. (sygn. II OPS 2/07, LexPolonica nr 1314862) nie może budzić wątpliwości, że art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Właśnie w oparciu o ten ostatni przepis G. K. i B. K. wystąpili do tut. Sądu z wymienioną na wstępie skargą. Stosownie do brzmienia powołanego art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zgodnie przy tym z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, na które zresztą zasadnie powołuje się organ, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne zaś pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Oznacza to równocześnie, że termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tak np. postanowienie NSA z 12.02.2013 r. II OSK 227/13, LexPolonica nr 5185265, postanowienie NSA z 13.03.2012 r. II OSK 596/12, LexPolonica nr 3929383). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga G. K. i B. K. jest spóźniona. Jak już wyżej zaznaczono, została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 maja 2012 r., na które Rada Miasta Rzeszowa nie udzieliła odpowiedzi. Oznacza to, że skarga wyżej wymienionych powinna zostać wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, a zatem do dnia 30 lipca 2012 r. Tymczasem złożono ją w dniu 8 listopada 2013 r. Wprawdzie skarżący skierowali do Rady Miasta Rzeszowa jeszcze drugie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak nie można uznać, że czynność ta otworzyła im na nowo bieg terminu do zakwestionowania uchwały Nr XI/234/2011. W świetle bowiem wskazanego wyżej orzecznictwa sądowego, instytucja wezwania jest zbliżona do instytucji odwołania z k.p.a. Jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy w wezwaniu tym wskazanej, konkretyzującą podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Z tego powodu nie można traktować jej jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Pozbawiałoby to wezwanie jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Nadto zaś pogląd taki stawiałby wnoszących skargi na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów tj. składających skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to zaś sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżący – w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2013 r. - powołali się na postanowienie NSA z 21.10.2009 r. sygn. II OSK 449/09 (LexPolonica nr 2294495) wyrażające pogląd, że nie każde ponowne wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa może być automatycznie potraktowane jako uzasadniające odrzucenie skargi. W szerokim uzasadnieniu tego stanowiska, Sąd wskazał m. in., że odrębnie należy potraktować wezwanie w sprawie tej samej uchwały, które jest nie tylko powtórne, ale i powołuje się na te same okoliczności i zawiera te same co poprzednio zarzuty, a inaczej wezwanie wprawdzie drugie w sprawie, ale uzasadnione odmiennymi, istotnymi przesłankami i w konsekwencji zawierające nową argumentację prawną żądania usunięcia naruszenia interesu prawnego podmiotu wzywającego lub jego uprawnienia. Dokonując zatem analizy złożonych przez skarżących wezwań w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy podnieść, że - wbrew twierdzeniom wyżej wymienionych - sprowadzają się one do tych samych zarzutów i do tej samej przedstawionej na ich poparcie argumentacji. Wynika z nich bowiem, że skarżący kwestionują fakt przeznaczenia w MPZP części stanowiącej ich własność działki pod drogę wewnętrzną - do obsługi komunikacyjnej nieruchomości do niej przyległych. Motywując swe stanowisko, wyżej wymienieni posługują się w istocie tymi samymi argumentami. W kolejnym wezwaniu dodatkowo wskazują wprawdzie przepisy nieprzedstawione w pierwszym wezwaniu, jednak nie rzutuje to na generalną wymowę ich żądania, zwłaszcza, że dodatkowo przedstawione przepisy mają ogólny charakter (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wspierają tylko podane już w pierwszym wezwaniu twierdzenia skarżących. W takiej sytuacji, a zatem przyjmując, że złożone w sprawie wezwania uzasadnione zostały de facto tymi samymi okolicznościami, jak też prezentowały tożsame zarzuty, uznano, że tylko pierwsze wezwanie uruchomiło bieg terminu do złożenia skargi. Termin ten upłynął zaś bezskutecznie w dniu 30 lipca 2012 r. Tym samym skargę wniesioną dnia 8 listopada 2013 r. jako spóźnioną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2, § 3 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g., o czym orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącym wpisu znajduje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.