II SA/Rz 1195/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku J.S.( dalej: "skarżącego") w sprawie podjęcia decyzji o wstrzymaniu robót: utwardzenia gruntu na działce nr ewid. 1991/1 w miejscowości S.. W podstawie prawnej powołano art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art 61 a §1 K.p.a. Z uzasadnienia postanowienia i akt postępowania wynika, że skarżący pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. zwrócił się do PINB z informacją, że sąsiad B.K. na części działki nr 1991/1 w S., której właściciel jest jego ojciec prowadzi inwestycję w postaci budowy bazy samochodowej, bez pozwolenia na budowę. Dotychczas wykonane prace to ściągnięta z powierzchni około 900 metrów kwadratowych warstwa ziemi o grubości 50 cm. Wykopana ziemia jest rozłożona na pozostałe części działki. Teren ten pomimo tego, że jest uzbrojony w instalację: wodociągową, kanalizacyjną, gazową i telekomunikacyjna ma zostać utwardzony. Takie działanie jest niezgodne z prawem, ponieważ narusza normy środowiska i w konsekwencji będzie zatruwać wodę. Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że w maju zostanie przeprowadzona kontrola. W przypadku stwierdzenia naruszenia zostanie wszczęte postępowanie. Kolejnym pismem z dnia 28 maja 2019 r. PINB poinformował skarżącego, że przeprowadzona kontrola nie potwierdziła naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Stwierdzono, że na części działki od strony północnej została zebrana wierzchnia warstwa gruntu i w tej części wysypano podsypkę żwirową. Powierzchnia dodatkowo została obudowana dwoma ciągami krawężników betonowych na podbudowie betonowej o długości odpowiednio 37 i 18 m. Na działce nie stwierdzono budowy bazy samochodowej. Obecny podczas kontroli właściciel działki oświadczył, że na swojej działce nie buduje żadnej bazy samochodowej, a jedynie jego syn wykonuje utwardzenie powierzchni, "ponieważ ciągle tam było błotniście". Zdaniem organu wykonane na działce nr 1991/1 roboty budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też głoszenia, nie stwierdzono również naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Skarżący w piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r. poinformował organ, że nie zgadza się z powyższymi ustaleniami, gdyż działka nr 1991/1 jest działką rolną i nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, ponadto pominięta jest całkowicie kwestia utwardzenia gruntu w miejscu, w którym przebiega wodociąg główny, doprowadzający wodę do co najmniej dziesięciu domów. Odpowiadając z kolei na to pismo organ wyjaśnił, że z dokonanych ustaleń wynika, że działka nr 1991/1 położona w m. S. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a ponadto budynkiem gospodarczym i jest działką budowaną, ponieważ jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Odnosząc się do kwestii utwardzenia gruntu w miejscu, w którym przebiega wodociąg główny, nie stwierdzono wykonania utwardzenia, jak ustalono leży to w zamiarze inwestora, niemniej jednak ocena w tym zakresie należy do właściwego zarządcy sieci technicznej. Na podstawie art 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. z 2018 r., oz. 1152 ze zm.) to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. W kolejnym piśmie skarżący przedłożył aktualną kopię z mapy ewikcyjnej gdzie wyraźnie zaznaczono przerywaną linią, że działka nr 1991/1 w części jest oznaczona symbolem Ps IV, co oznacza, że grunt nie jest przeznaczony pod budowę. Wskazał, że w dalszym ciągu domaga się podjęcia przez PINB decyzji o wstrzymaniu robót. Odmawiając wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r. PINB stwierdził, że J.S. nie ma interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem, a co najwyżej interes faktyczny. Nie jest bowiem właścicielem żadnej z sąsiednich działek graniczących z działką 1991/1. Z ustaleń organu wynika, że właścicielem działki 1988 jest SP- Zarząd Melioracji Wodnych , działki 1989, 2592 –Gmina W., działki 1990 – R. L., 1991/2 – D. R., działki 1987/1 - J.S.. Dodatkowo organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie sprawdzające w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na działce nr 1991/1 połączone z dokonaną kontrolą w terenie nie wykazało naruszenia Przepisów Prawa budowlanego. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wskazał, że jego interes prawny polega na tym, że obawia się dostawy wody, ponieważ ciężki sprzęt remontowy może zniszczyć położony na gruncie wodociąg. Niepokojący jest smród farb i smarów odczuwany podczas prowadzonych remontów środków transportowych. Podniósł, że nawet jeśliby przyjąć brak po jego stronie interesu prawnego zachodziłaby podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu i sprawdzenia czy: -istnieje zgodność zagospodarowania nieruchomości z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, - będą zachowane warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, - będzie zachowana zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych zastosowanych z przepisami techniczno – budowalnymi oraz zasadami wiedzy technicznej, - czy inwestor dokonał stosownych zgłoszeń wykonanych robót budowlanych lub otrzymał pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego okoliczności mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego. Ponadto okoliczności, które podał w swoim wniosku mają charakter ogólny i w większości dotyczą robót, które do chwili obecnej nie zostały wykonane, a tym samym nie mogą powodować powstania uprawnienia do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Nie ma żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącego. Ponadto wyjaśnił, że jeżeli organ nadzoru budowalnego stwierdza naruszenie przepisów P.b., to przeprowadza postępowanie naprawcze z urzędu. Z materiału dowodowego i treści zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że PINB przeprowadził postępowanie sprawdzające, w wyniku którego nie stwierdził naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Na tych podstawach przyjął, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art 61 §1 K.p.a. ( powinno być art 61 a § 1 K.p.a.) w zw. z art 50 ust. 1 pkt 2 P.b., - art 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez brak reakcji organu nadzoru budowlanego i ignorowanie interesów mieszkańców terenów przyległych, - art 7 K.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sposób dowolny i niedopuszczenie do rozważenia wszystkich interesów społecznych oraz uzasadnianych interesów mieszańców. Na tych podstawach wniósł o: - uchylenie postanowienia w całości, - oraz o zasądzanie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał że organ nadzoru budowlanego, w świetle naprowadzonych przez niego okoliczności powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie, ponieważ inwestycja zagraża środowisku. Podniósł przy tym że interes nie musi wynikać z prawa własności. Prawem na podstawie, którego dochodzi swoich żądań jest dożywotnia służebność, na dowód czego podał nr KW. Zarzucił organom ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia braku po jego stronie interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tak wyznaczonych ramach Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku J.S. w sprawie wstrzymania robót polegających na utwardzeniu gruntu na działce nr ewid. 1991/1 w miejscowości S., wydane na podstawie art. 61a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. (...). W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania był brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. W oparciu o ewidencję gruntów, organy ustaliły, że wnioskodawca nie jest właścicielem żadnej z sąsiednich działek graniczących z działką nr 1991/1. Z wypisu z księgi wieczystej wynika, że posiada on prawo dożywotniej służebności osobistej polegającej na prawie korzystania z jednego pokoju od strony południowej i prawie do wspólnego korzystania z kuchni budynku mieszkalnego oraz wspólnego korzystania z budynków gospodarczych posadowionych na działce 1987/1, której właścicielem jest jego syn J.S.. Działka ta oddzielona jest od działki 1991/1 działką nr 1988 należącą do Skarbu Państwa w użytkowaniu Zarządu Melioracji Wodnych . Słuszne jest zatem stanowisko organu, że J.S. nie ma interesu prawnego do zainicjowania postępowania dotyczącego legalności prac wykonanych na działce, która nie graniczy z działką, do której posiada wyłącznie ograniczone prawo rzeczowe. Niezależnie jednak od braku po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem, Sąd stwierdza, że w sprawie nie było również podstaw do jego wszczęcia z urzędu, czego domagał się skarżący, na wypadek gdyby, jak wskazał, jego wniosek okazał się bezskuteczny. Żądał on wstrzymania wykonania prac twierdząc, że zostały wykonane w sposób nielegalny tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Podstaw takiego rozstrzygnięcia można byłoby upatrywać w art. 48 ust. 2 P.b. zgodnie z którym jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 ( bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przeprowadzone przez organy postępowanie kontrolne nie wykazało by kwestionowane prace wymagały podjęcia czynności legalizacyjnych. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2019 r. na działce nr ewid. 1991/1 w miejscowości S. wynika, że polegały one na wykonaniu dwóch ciągów krawężników betonowych osadzonych na podbudowie betonowej o długości 37 i 18 m, wysypaniu luźno, na części gruntu, ograniczonej krawężnikami betonowymi, podsypki żwirowej. Prace te to, jak słusznie oceniły organy, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, które na podstawie art 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w zw. z art 30 P.b. nie wymagają, ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Wyjaśniono w toku postępowania, że działka, na której zostały wykonane to działka budowlana, a nie jak podnosił skarżący działka rolna, z czym Sąd się zgadza. Przepisy P. b. nie zawierają legalnej definicji działki budowlanej. Posiłkować należy się definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 11945 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p.") oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 3a u.g.n. przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. ( wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II SK 411/09 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2342/10 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie ulega wątpliwości, że działka 1991/1 z uwagi na swoje parametry oraz sposób zagospodarowania jest działką budowlaną w rozumieniu wyżej powołanych przepisów. Z dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej, mapy ewidencyjnej, jak również oświadczeń złożonych do protokołu bezspornie wynika, że znajduje się na niej budynek mieszkalny a także budynki gospodarcze. Jej wielkość, cechy geometryczne i dostęp do drogi potwierdzają budowlany charakter działki. Wątpliwości Sądu nie budzi również zakwalifikowanie prac jako utwardzenia gruntu, a nie jak chciał skarżący, realizacji bazy samochodowej. Sam fakt wysypania i ewentualnego ubicia kruszywa w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do własnych zabudowań nie stanowi jeszcze realizacji urządzenia budowlanego czy też drogi wymagających pozwolenia na budowę. ( patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 963/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 283/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 937/18). Jeszcze raz przypomnieć należy, że wykonane w niniejszej sprawie prace to dwa ciągi krawężników betonowych osadzonych na podbudowie betonowej o długości 37 i 18 m, wypełnione luźno wysypaną podsypką żwirową. Według oświadczenia złożonego przez współwłaścicielkę spornej nieruchomości prace miały służyć temu by "nie chodzić i nie przejeżdżać samochodem po błocie". Zaprzeczono jednocześnie by zmierzały one do realizacji bazy samochodowej. Wpisują się one zatem w podane orzeczenia, z którymi Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza i uzasadniają trafność dokonanej przez organy oceny, że w sprawie miało miejsce utwardzenie gruntu, a nie realizacja bazy samochodowej. Bezpodstawne okazały się w ich świetle także obawy skarżącego związane ze smrodem farb, smarów, czy też zagrożeniem dostaw wody przez zniszczenie wodociągu położonego na gruncie przez który przejeżdżać miałby ciężki sprzęt związany z realizacją rzekomej bazy. Brak stwierdzenia powstania obiektu podlegającego jakiejkolwiek reglamentacji prawa budowlanego czy też naruszenia prawa wymagającego interwencji organu nadzoru budowlanego, nieuzasadnionymi czyni również zarzuty skarżącego o braku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o czym mowa w powołanym przez niego w zarzutach art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Końcowo Sąd naprowadza, że przeprowadzone przez organ I instancji czynności kontrolne nie miały charakteru postępowania dowodowego w sprawie, a związane były z nadzorem i kontrolą przestrzegania przepisów prawa budowlanego, która nie musi prowadzić do wydania decyzji administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego podejmują swoje czynności zarówno na wniosek jak i z urzędu i nie ograniczają się przy tym do prowadzenia postępowań administracyjnych zmierzających wyłącznie do wydania decyzji administracyjnej. Podjęcie czynności kontrolnych nie musi się również wiązać się z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, właściwy organ wszczyna odpowiednie postępowanie. ( tak np. NSA w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09, w postanowieniu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10 ). Przeprowadzone w niniejszej sprawie czynności kontrolne, wbrew zarzutom skargi, nie potwierdziły samowoli budowlanej, ani też naruszenia przepisów prawa budowlanego zobowiązującego organy do podjęcia jakiegokolwiek postępowania, a co za tym idzie wydania decyzji. Złożenie jednak przez J.S. wniosku o wszczęcie postępowania, determinowało rozstrzygnięcie w jego przedmiocie. Odmowa wszczęcia postępowania czyniła zadość procesowej formie zakończenia postępowania wszczętego na wniosek podmiotu nie posiadającego przymiotu strony. Zarzuty dotyczące przebiegu postępowania w tym nie uwzględnienia "wszystkich interesów społecznych oraz uzasadnionych interesów mieszkańców" okazały się w związku z tym bezskuteczne ponieważ postępowanie nie toczyło się- odmówiono jego wszczęcia, z przyczyn wyżej podanych. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.