II SA/Rz 1219/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg B. Z., J. M., D. B., J.P., M. W. i W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargi oddala- Przedmiotem skarg jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołań od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ł., gmina [...], powołujące w podstawie prawnej art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z. 2013 r. nr 267) oraz art.28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Wymienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Ł., gmina [...] o ogólnym obszarze 266,2150 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę. Od decyzji tej wspólne odwołanie wnieśli M. N., K. N., A. L., M. L., Ł. L., I. S., Z. S., E. F., R. G., W. G, K. C., L. C., A. Ś., M. Ś., J. M., Z. B., J. C., M. Ś., M. H., Z. M., M. M., A. M. i J. K. Odrębne odwołania złożyli także B. K., M. W., J. M., B. Z., J. i W. P., D. B., W. L. i M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., że powyższe środki zaskarżenia są niedopuszczalne w myśl art. 134 K.p.a. z uwagi na przedwczesność ich złożenia. Kolegium powołało brzmienie art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Kolegium zwróciło też uwagę na treść art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w świetle którego decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu powyższego terminu, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. SKO stwierdziło, że kwestionowana decyzja Starosty [...] została podana do wiadomości uczestnikom postępowania w następujący sposób: - na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] w terminie 15-30 stycznia 2013r., - na tablicy ogłoszeń wsi Ł. w terminie 15-30 stycznia 2013 r., - na tablicy ogłoszeń wsi U. w terminie 25 stycznia – 8 lutego 2013 r., - na tablicy ogłoszeń wsi T. w terminie 15 – 30 stycznia 2013 r., - na tablicy ogłoszeń wsi N. w terminie 15 - 30 stycznia 2013 r., - na tablicy ogłoszeń wsi Z. w terminie 15 – 30 stycznia 2013 r. Z uwagi na publiczne ogłoszenia o wydaniu decyzji w dwóch terminach Kolegium wzięło pod uwagę ten korzystniejszy pod względem skutków prawnych dla stron i stwierdziło, że doręczenie wszystkim stronom decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nastąpiło dnia 30 stycznia 2013 r. Był to bowiem ostatni dzień publicznego ogłoszenia w Urzędzie Gminy [...], Ł., T., N. i Z. Tymczasem odwołania stron zostały złożone przedwcześnie tj. odwołanie wspólne kilkunastu wymienionych wyżej osób w dniu 29 stycznia 2013r., J. M. dnia 22 stycznia 2013 r., M. D. – 24 stycznia 2013 r., B. Z., J. i W. P. –25 stycznia 2013 r., zaś W. L. i D. B. – 29 stycznia 2013 r. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowe dotyczące sposobu obliczania terminu do wniesienia odwołania na gruncie art.49 K.p.a., zawierającego regulację podobną do tej z art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko to zresztą nie może budzić wątpliwości w świetle literalnej wykładni art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, określającego datę początkową, od której termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg. Dokonanie przedmiotowej czynności przed rozpoczęciem tego biegu nie może więc wywołać żadnych skutków prawnych. Z tych przyczyn SKO stwierdziło niedopuszczalność wniesionych odwołań. Skargi na powyższe postanowienie Kolegium złożyli B. Z., J. i W. P., M. W., B. K., J. M. oraz D. B. B. Z. zwrócił się o potraktowanie jego odwołania - w razie jakichkolwiek wątpliwości - jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Podniósł, że z treścią tej decyzji zapoznał się na zebraniu, podczas którego była ona ogłaszana i odwołanie złożył w ustawowym terminie liczonym od tej właśnie daty. J. P. i W. P. zarzucili naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez błędną interpretację. Wskazali, że decyzja Starosty została podana do wiadomości na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2013 r., w związku z powyższym to właśnie od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin na złożenie odwołania. Powyższego sposobu liczenia nie zakwestionował zresztą także urzędnik Starostwa Powiatowego [...] przy przyjmowaniu przedmiotowego środka zaskarżenia. Interpretacja dokonana przez SKO pozbawia ich zaś możliwości dochodzenia praw i jest dla nich tym samym krzywdząca. Zakwestionowali także zbyt długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie SKO. Tożsame zarzuty podniesiono także w skardze J. M. Z kolei M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej odwołania przez niego wniesionego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Także zrzucił rażące naruszenie art. 129 § 2 K.p.a., bowiem wskazany w nim czternastodniowy termin na zaskarżenie decyzji winien być, w jego ocenie, liczony od dnia jej ogłoszenia, co nastąpiło w niniejszej sprawie dnia 15 stycznia 2013 r. na zebraniu ogólnym uczestników scalenia. Strona podniosła także naruszenie art. 112 K.p.a. przez nieuwzględnienie jego treści oraz art. 8 K.p.a. D. B. w złożonej skardze zwróciła uwagę, że na zebraniu uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2013 r. obecni uczestnicy scalenia zostali poinformowani, że od tego właśnie dnia można zakwestionować decyzję w drodze odwołania w ciągu czternastu dni. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot skarg stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, objęte kontrolą sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrolę tę sąd sprawuje pod względem legalności, a zatem zgodności z regulacjami proceduralnymi oraz z normami materialnoprawnymi. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje do uchylenia w całości lub w części skarżonego postanowienia – art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a. Natomiast w razie uznania, że skarga jest bezzasadna, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Dokonana w niniejszej sprawie kontrola objętego skargami postanowienia SKO z dnia [...] października 2013 r. doprowadziła do konkluzji o jego zgodności z prawem, co skutkowało koniecznością oddalenia tych skarg. Kwestionowane rozstrzygnięcie stwierdzało niedopuszczalność odwołań szczegółowo wymienionych w nim osób od podjętej w pierwszej instancji przez Starostę [...] decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi Ł. W jego podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 134 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Powołana natomiast regulacja ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi z kolei, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (art. 28 ust. 1). _@POCZ@__@KOZ chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii terminowości odwołań wniesionych przez podane w skarżonym postanowieniu osoby. Mianowicie SKO pozostaje przy stanowisku, że datą początkową, od której termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg jest dzień doręczenia decyzji organu I instancji, które następuje w czternastym dniu publicznego ogłoszenia o wydaniu tej decyzji. Natomiast skarżący twierdzą, że datą początkową, od której należy liczyć bieg terminu do zaskarżenia decyzji jest dzień jej odczytania na zebraniu uczestników scalenia. W ocenie Sądu, prawidłowym tj. zgodnym z obowiązującymi unormowaniami prawnymi jest pogląd prezentowany przez organ administracji publicznej. Wynika on bowiem w sposób jasny z zacytowanego wyżej art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scaleniu (...). Ustawodawca postanowił tam wprost, że doręczenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wszystkim uczestnikom scalenia następuje z momentem upływu czternastodniowego terminu, w jakim decyzja ta wywieszona była w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą zaś doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do zaskarżenia podjętego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Wynosi on w świetle art. 129 § 2 K.p.a., stosowanego z mocy brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy o scaleniu (...), 14 dni. W niniejszej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r. wywieszona była na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy [...], wsi Ł., wsi T., wsi N. oraz wsi Z. w terminie 15-30 stycznia 2013 r., natomiast na tablicy ogłoszeń wsi U. w terminie 25 stycznia – 8 lutego 2013 r. Biorąc zatem pod uwagę najkorzystniejsze dla stron rozwiązanie Kolegium prawidłowo przyjęło, że dniem, od którego należało liczyć czternastodniowy okres publicznego ogłoszenia o treści decyzji był 15 stycznia 2013 r., natomiast termin ten upłynął 30 stycznia 2013 r. i z tym dniem nastąpiło doręczenie wszystkim stronom decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia ugruntowany pogląd doktryny postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, który zrodził się na bazie art. 49 K.p.a., przewidującego rozwiązanie bardzo zbliżone do tego zawartego w cytowanym wyżej art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scaleniu (...). Zgodnie z powołanym przepisem K.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przy wykładni tej regulacji przyjmuje się, że w przypadku obwieszczenia, niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji, zastosowanie ma fikcja prawna, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, które to ogłoszenie następuje w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Tym samym, wniesienie odwołania przed tym czternastym dniem publicznego obwieszczenia o decyzji jest przedwczesne i jako takie nie może wywołać zamierzonych skutków prawnych, a niedopuszczalność jego wniesienia winna zostać stwierdzona w trybie art. 134 K.p.a. Rozpoznanie złożonego w takim terminie środka zaskarżenia oznaczałoby bowiem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co stanowiłoby z kolei przesłankę stwierdzenia nieważności zapadłego w następstwie rozstrzygnięcia. Takie rozumienie treści art. 49 K.p.a. uzasadnia się wyjątkowością przewidzianego w nim rozwiązania, które przyjmując fikcję prawną doręczenia określonego aktu administracyjnego odwołuje się do obiektywnej przesłanki w postaci daty publicznego ogłoszenia, a nie do trudno w praktyce weryfikowalnego faktu rzeczywistego dowiedzenia się przez zawiadamianą stronę o wydanym rozstrzygnięciu [por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 20.10.2011 r. II OSK 2136/11, wyrok NSA z 1.12.2010 II OSK 1903/10 r. opubl.: www.nsa.gov.pl, glosę Mariusza Kotulskiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14.08.2012 r. II SA/Kr 572/12 opublikowaną w Samorządzie Terytorialnym 11/2013]. Skoro więc według obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, względnie ogłasza się je ustnie (art. 109 w zw. z art. 14 § 2 K.p.a.), to rozwiązanie zawarte w art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o scalaniu (...) należy traktować jako wyjątek w tym zakresie. Konsekwencją powyższego jest to, że regulacje dotyczące takiego szczególnego rozwiązania normatywnego należy interpretować w sposób zwężający. Klarowne brzmienie tych unormowań nakazuje zatem zastosowanie językowej ich wykładni. Taką właśnie przyjęło SKO, czego skutkiem było zasadne stwierdzenie przedwczesności złożonych w sprawie odwołań. Wszystkie one wpłynęły bowiem do organu I instancji przed datą doręczenia stronom kwestionowanej decyzji tego organu. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, odwołania te wniesiono w dniach: 22, 24, 25, 28 i 29 stycznia 2013 r., natomiast – jak już wyżej zaznaczono – doręczenie stronom rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w drodze przyjęcia fikcji prawnej nastąpiło w dniu 30 stycznia 2013 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że ewentualne mylne pouczenie co do sposobu czy terminu złożenia odwołania nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia takiego terminu (tak np. wyrok NSA z 21.12.2005 r. I OSK 271/05, opubl.: www.nsa.gov.pl). Ze względu natomiast na faktyczne niedołączenie przez skarżącego B. Z. do jego pisma procesowego z dnia 9 sierpnia 2014 r. wskazanego w nim załącznika w postaci egzemplarza doręczonej mu decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Sąd nie mógł ustosunkować się do podniesionego w piśmie tym zarzutu, iż była to tylko kserokopia tej decyzji, nie zaś jej oryginał. Nie stwierdzając zatem w postępowaniu SKO żadnych nieprawidłowości Sąd oddalił skargi na wydane przez ten organ w dniu [...] października 2013 r. postanowienie. Podstawę niniejszego orzeczenia stanowi art. 151 P.p.s.a.