II SA/Rz 1223/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO (del.) Anna Bembenek /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia taryf i stawek opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej -skargę oddala- Na sesji w dniu 23 września 2010 r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uzupełnienia zatwierdzonych na rok 2010 taryf i stawek o opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na terenie Gminy R. W treści uchwały odwołano się do załącznika, który określał wysokość opłaty stałej za wpięcie do sieci wodociągowej oraz próbę i odbiór przyłącza wodociągowego na kwotę 291,03 zł brutto oraz wysokość opłaty za wpięcie do sieci kanalizacyjnej oraz odbiór przyłącza kanalizacyjnego na kwotę 237,65 zł brutto. Jako datę wejścia w życie uchwały ustalono 01.10.2010 r., a wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 i ar. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 123, poz. 858 z 2006 r. z późn. zm.), a także § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886). W dniu [..].10.2010 r. Wojewoda P. w R. działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. Nr 330/XXXVII/2010 z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uzupełnienia zatwierdzonych na rok 2010 taryf i stawek o opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na terenie Gminy R. jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, a to przepisów art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 i 10, z których wynika, iż zatwierdzone przez radę gminy taryfy obowiązują jeden rok i poza wyjątkami związanymi z przedłużeniem taryfy nie istnieje możliwość skracania okresu obowiązywania taryfy ani też jej uzupełnienia, czyli zmiany poprzez wprowadzenie nowych stawek opłat do obowiązującej taryfy. Organ nadzoru wskazał nadto, że treść § 1 uchwały nie koresponduje z treścią załącznika do uchwały pod nazwą "Tabela stałych opłat za czynności związane z przyłączeniem się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy R.", bowiem treść § 1 uchwały wymienia "opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", natomiast w w/w załączniku do uchwały posłużono się terminem "opłata stała". Zdaniem organu nadzoru określony w § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 ze zm.) katalog stawek i opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców nie przewiduje "opłaty stałej". Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Gminy R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy R. nie miała prawa uzupełniać taryfy o opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na okres obowiązywania danej bieżącej taryfy i w konsekwencji ustaleniu, że taka decyzja narusza istotnie art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 i 10 cyt. wyżej ustawy; - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy R. jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca sformułowała wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody P. w R. kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nadzoru błędnie uznał, iż tylko w enumeratywnie wymienionych w ustawie przypadkach można przedłużać okres obowiązywania taryfy zaś inne jej zmiany polegające np. na uzupełnieniu taryf są niedopuszczalne. W ocenie skarżącej uchwała Rady Gminy R. z dnia 23.09.2010 r. Nr 330/XXXVII/2010 nie narusza istotnie prawa, bowiem zapis art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 i 10 ustawy nie zakazuje wprost uzupełniania taryfy w trakcie roku, na który została uchwalona, jeśli wynika to z kalkulacji i rzeczywistych kosztów, a w określonych w ustawie przypadkach pozwala nawet przedłużyć, czy też uznać za obowiązujące stawki określone przez podmiot sporządzający kalkulację będącą podstawą ich wyliczenia. Z powyższych względów, zdaniem Rady Gminy R. niewłaściwe jest kierowanie się przez organ nadzorczy zasadą, że co nie jest wprost w ustawie dozwolone jest zabronione i stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda P. w R. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w odpowiedzi na skargę dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Zadaniem sądu jest zbadanie, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Wojewoda P. w R. wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm, zw. dalej u.s.g.). W myśl wskazanego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. Pierwsze). Rozstrzygnięcie nadzoru powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu odwołującego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do ustalenia, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ponieważ podlegające kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze w ocenie sądu spełnia wyżej ustalone wymogi formalne, a nadto wydane zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., przystąpić należy do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawie bezsporne jest, iż na sesji w dniu 23 września 2010 r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę Nr 330/XXXVII/2010 w sprawie uzupełnienia zatwierdzonych na rok 2010 taryf i stawek o opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na terenie Gminy R. W dniu podjęcia tej uchwały obowiązywały taryfy zatwierdzone przez Radę Gminy uchwałą 245/XXVII/2009 na okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfy na 1 rok. Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy) i obowiązują przez 1 rok z zastrzeżeniem ust. 5 a, 5 b i 9 a (art. 24 ust. 1 pkt 10 ustawy). Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż ustawodawca wprowadził zasadę obowiązywania taryf przez okres jednego roku nie przewidując jednocześnie możliwości jej zmiany w okresie obowiązywania przez wprowadzenie nowych stawek opłat. Regulacje art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 10 ustawy mają zgodnie z intencją ustawodawcy chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiegać nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez przedsiębiorcę. Wbrew zarzutom skargi trafnie zatem organ nadzoru uznał, iż uchwała Rady Gminy R. podjęta została z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 i 10 ustawy. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej, iż skoro ustawa nie zakazuje wprost uzupełnienia taryf w trakcie roku, to tym samym dopuszcza możliwość zmiany taryf w trakcie ich obowiązywania, jeśli zmiana wynika z kalkulacji rzeczywistych kosztów świadczonych przez usługodawcę. To stanowisko nie da się pogodzić z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niezależnie od argumentów prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należy, że w świetle regulacji ustawy rada gminy ma tylko pośredni wpływ na wysokość cen i opłat za doprowadzenie wody oraz odprowadzenie ścieków. Powołana ustawa, stanowiąca szczegółową i wyczerpującą regulację przedmiotowej kwestii powołana ustawa ogranicza rolę rady gminy jedynie do weryfikacji i zatwierdzenia cen taryf oraz stawek opłat za te usługi przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Tym samym rada gminy nie może kształtować treści ustalonej już na dany rok taryfy poprzez wprowadzenie korekt (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26.11.2009 r. II SA/Ke 623/09 LEX nr 589142, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23.11.2006 r., sygn. akt II SA/Wr 488/09, NZS 2007/1/13). Odrębną kwestię stanowi możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o dopłatach dla określonych grup taryfowych (art. 24 ust. 6 cyt. ustawy), z którą nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Konkludując stwierdzić należy, iż skoro ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadza roczny okres obowiązywania taryf, a nadto upoważnia radę gminy jedynie do zatwierdzenia przedstawionych taryf (art. 24 ust. 1), które mają obowiązywać 1 rok (art. 24 ust. 10), to zgodnie z zasadą praworządności brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ gminy jest uprawniony do wydania uchwały o zmianie taryf w okresie ich obowiązywania. Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała wydana zatem została nie tylko z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 123, poz. 858 z 2006 r. z późn. zm.) ale także z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) i jako taka trafnie została wyeliminowana z porządku prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na względzie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.