II SA/Rz 1247/13

z dnia 14 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2014 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu podania B. K., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych pomiędzy działkami nr ewid. 4156/1 i 4156/4 w P. Podważając jego prawidłowość B. K. i Z. K. zaskarżyli to postanowienie w drodze zażalenia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") postanowieniem z [...] września 2013 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia uznając, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w obecnym stanie prawnym zażalenie nie przysługuje. Jak bowiem wynika z art. 141 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "Kpa"), na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zaś art. 101 § 3 Kpa stanowi, że zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. To zaś obligowało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z dyspozycją art. 134 Kpa, stwierdzającego jego niedopuszczalność. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się B. K. i Z. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W ich ocenie na odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Jak bowiem stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa sąd skargę odrzuca. Skarżący poddali kontroli tut. Sądu postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta Gminy [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Warunkiem zatem dopuszczalność skargi w takiej sprawie jest to, aby zaskarżone rozstrzygnięcie mieściło się w obszarze właściwości Sądu określonym w art. 3 § 2 i 3 Ppsa, w szczególności w art. 3 § 2 pkt 2, który stanowi że skarga służy na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym: (1) na które służy zażalenie albo (2) kończące postępowanie, a także na postanowienia (3) rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 141 § 1 Kpa, na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z art. 101 § 3 Kpa wynika zaś, że zażalenie służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Podkreślenia wymaga, że brzmienie ostatnio powołanego przepisu zostało nadane ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazana nowelizacja spowodowała zmiany w kwestiach związanych z zaskarżaniem postanowień wydawanych w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. O ile poprzednio, w związku z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r. sygn. OPS 4/2000, przedmiotem zaskarżenia były postanowienia: (1) o zawieszeniu, (2) o odmowie zawieszenia, (3) o podjęciu i (4) odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, o tyle w aktualnym stanie prawnym zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie: (1) o zawieszeniu postępowania oraz (2) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Taka wykładnia uwzględnia jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 Kpa, a mianowicie szybkości postępowania. Organy powinny bowiem działać w sprawie wnikliwie i szybko, dążąc do jej zakończenia w terminach wynikających z art. 35 Kpa. Pozostałe dwa warianty można zaskarżyć jedynie w trybie art. 142 K.p.a. – w odwołaniu od decyzji. Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w następujących orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: postanowieniu z 19.11.2013 r. sygn. II OSK 1272/12, wyroku z 22.10.2013 r. sygn. II OSK 1188/12, postanowieniu z 18.10.2013 r. sygn. II OSK 1175/12, postanowieniu z 24.09.2013 r. sygn. II OSK 1917/12, wyroku z 18.06.2013 r. sygn. II OSK 2296/12, postanowieniu z 23.05.2013 r. sygn. II OSK 1617/12, wyroku z 8.05.2013 r. sygn. I OSK 2148/11, postanowieniu z 15.02.2013 r. II OSK 2991/12 (wszystkie opublikowane na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl"). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Tak więc, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego aktualnie zażalenie nie przysługuje. Jego wniesienie przez stronę uznać zatem należało za niedopuszczalne, co też uczyniło SKO zaskarżonym postanowieniem. W takie sytuacji należało ocenić, czy możliwe było poddanie kontroli Sądu ww. postanowienia Kolegium z [...] września 2013 r. nr [...], podjętego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia); postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to nie należy do żadnej z wymienionych kategorii spraw poddanych kognicji sądu administracyjnego. Jak podano wyżej, nie jest to postanowienie wydane wskutek rozpatrzenia zażalenia, które w rozpoznawanej sprawie było niedopuszczalne i oceny tej nie może zmienić błędne pouczenie o środku zaskarżenia zawarte w postanowieniu Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2013 r. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie, ponieważ odmowa zawieszenia postępowania oznacza, że będzie ono kontynuowane. Orzeczenie to w końcu nie rozstrzygnęło sprawy administracyjnej co do istoty, ponieważ odnosiło się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego. Unormowanie legislacyjne stanowiące, że postanowienie jest ostateczne nie oznacza, że zawsze podlegać będzie ono kontroli sądowoadministracyjnej. Jego zaskarżenie do Sądu z powodu niezgodności z prawem następuje bowiem na zasadach i w trybie określonych w Ppsa. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 Ppsa, a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Ocena taka byłaby natomiast możliwa jedynie w trybie art. 135 Ppsa, który jednak wymaga skutecznego zainicjowania postępowania sądowego. Nie ma natomiast znaczenia, że skarżący zostali pouczeni przez organ odwoławczy o tym, że mogą na postanowienie złożyć skargę do tut. Sądu, ponieważ pouczenie takie nie tworzy samo przez się prawa do zaskarżenia aktu, który nie podlega samodzielnej kontroli. Z tego powodu skarga B. K. i Z. K. podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.