II SA/Rz 1254/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku K. F., odmówił jej przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...].01.2014 r. do [...].10.2014 r., w związku z opieką nad mężem A. F., motywując powyższe brakiem spełnienia przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia w postaci rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem A. F., tj. przesłanki o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. – zwana dalej "u.ś.r."), czyli brakiem rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. F. Podała, że zrezygnowała z pracy, co w jej przypadku oznacza, że zrezygnowała z możliwości jej podjęcia. Wyjaśniła, że do dnia [...] września 2012 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. Z powodu stanu zdrowia męża nie mogła podejmować pracy. Jej zdaniem "rezygnacja z zatrudnienia" nie jest równoznaczna z "wypowiedzeniem umowy o pracę". W piśmie z dnia [...] marca 2014 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, K. F. podała, że w okresie od [...].04.2012 r. do [...].12.2012 r. miała przyznane świadczenie na męża. Po zmianie ustawy odmówiono jej jego przyznania - z powodu braku zatrudnienia "bezpośrednio przed złożeniem wniosku". W okolicznościach sprawy było to niemożliwe albowiem sprawuje ona opiekę od momentu powstania niepełnosprawności męża, tj. od [...].07.2011 r. Zatem nie miała ani "warunków ani możliwości" by taką znaleźć. Odwołująca podkreśliła, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad mężem. Wskazała na trudną sytuację życiową i materialną. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - zwanej dalej "K.p.a.") oraz art. 16a ust. 1 u.ś.r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że specjalny zasiłek opiekuńczy – zgodnie z art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Wskazując na definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – zawartą w art. 3 pkt 22 u.ś.r., Kolegium podkreśliło, że pomiędzy faktem rezygnacji z zatrudnienia a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala wywieść owego związku. Jak ustalono niepełnosprawność męża wnioskodawczyni wystąpiła w 1996 r. Orzeczenie zaś o niepełnosprawności w stopniu znacznym uzyskano [...] czerwca 2011 r. Natomiast K. F. w okresie od [...] września 1985 r. do [...] grudnia 2000 r. zatrudniona była w [...] w P., stosunek pracy ustał w wyniku całkowitej likwidacji placówki. Kolegium podkreśliło, że rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W tych okolicznościach jako zasadne SKO uznało wydanie decyzji odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję złożyła K. F., wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie jej wnioskowanego zasiłku. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja narusza zawarte w Konstytucji zasady, w tym zasadę równości, sprawiedliwości społecznej i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym nakazem szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji społecznej. Podkreśliła, że wydana decyzja jest krzywdząca. Zarówno ona, jak i mąż oraz rodzina spełniają kryteria: niepełnosprawności i statusu materialnego. Jako nieprawdziwe uznała stwierdzenie o niespełnianiu przez nią kryterium "braku rezygnacji z zatrudnienia". Od momentu wystąpienia choroby męża, na skutek wypadku a następnie jego niepełnosprawności (od [...].06.2011 r.) oraz "nadal" nie może wykonywać żadnej pracy zarobkowej. W dalszej części skarżąca przedstawiła swoją oraz swojej rodziny trudna sytuację materialną i zdrowotną, która uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 627/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie sądowoadministracyjne. Natomiast postanowieniem z dnia 29 września 2014 r., postępowanie to zostało podjęte na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", a który stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Uwzględnienie skargi następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, Sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Trzeba też wykazać, że z mocy art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2013 r. Na podstawie tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie uwarunkowane zostało spełnieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się zasadniczo do spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że skarżąca po dniu [...] grudnia 2002 r. nie podjęła żadnego zatrudnienia (jest osobą niepracującą), a zatem nie jest możliwe wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem podstaw do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a zaistniałą po wielu latach od tej rezygnacji, koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem (od dnia [...].07.2011 r.). W ocenie Sądu, prezentowana przez organy orzekające w sprawie niniejszej wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Dokonując wykładni tegoż przepisu organy przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja wspomnianego przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy tez faworyzujących. Wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. dokonana przez organy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w sprawie niniejszej – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Należy też zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25.07.2013 r., II SA/Go 550/13, WSA w Gdańsku z dnia 26.09.2013 r. III SA/Gd 630/13 i inne). A zatem to sam akt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnacje z podjęcia zatrudnienia). Zdaniem Sądu, wymaganie od osób niepracujących – z tego powodu, że sprawują faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy byłoby fikcją, po to, by następnie (nawet po krótkim okresie czasu) z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stała opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania opieki faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełniła przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd orzekający w sprawie niniejszej podzielił tym samym stanowisko prezentowane w orzecznictwie (zob. uzasadnienie wyroków WSA we Wrocławiu z dnia 18.07.2013 r., IV SA/Wr 312/13, WSA w Łodzi z dnia 14.08.2013 r., II SA/Łd 599/13 i z dnia 26.09.2013 r., II SA/Łd 514/13). Konsekwencją wadliwej wykładni wspomnianego przepisu prawa materialnego był także brak niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń dotyczących możliwości i woli podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (czy była zdolna do pracy) oraz związku tej rezygnacji z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Organy nie ustaliły bowiem, czy to właśnie konieczność opieki nad mężem zmusiła skarżącą do rezygnacji z zatrudnienia w okresie poprzedzającym uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i czy też była ona powodem rezygnacji podjęcia zatrudnienia w okresie, gdy była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (posiadała status osoby bezrobotnej). Tym samym więc w toku postępowania organy naruszyły obowiązki określone przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń.