II SA/Rz 1285/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. B., M. B. i R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 lipca 2024 r. nr SKO.4170.18.1145.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania – skargę oddala – II SA/Rz 1285/24 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 27 lipca 2024 r. nr SKO.4170.18.1145.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123, art. 144, art. 148 § 2, art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 25 marca 2024 r. B.B., M.B. i R.B. (dalej również jako: "skarżący") zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 11 października 2023 r. nr SR.613.46.2023 zezwalającą Gminie [....] na usunięcie drzew z działki gruntowej o nr ewid. [...] położonej w H., stanowiącej własność Gminy [...].. Jako podstawę wniosku wyżej wymienieni wskazali art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnili, że decyzja Starosty obarczona jest kwalifikowaną wadą. Została wydana z naruszeniem przepisów prawa a organ bazował na fałszywych dowodach, niezgodnych z rzeczywistością. Pismem z 16 maja 2024 r. Starosta wezwał wnioskodawców o podanie kiedy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz o określenie, które dowody były ich zdaniem fałszywe i wskazanie czy sfałszowanie tych dowodów zostało stwierdzone przez orzeczenie sądu lub innego organu. W odpowiedzi – pismo z 22 maja 2024 r. – wnioskodawcy wyjaśnili, że 20 grudnia 2023 r. R.B. odbył rozmowę z Wójtem i pracownikiem Urzędu w trakcie której przedstawiono mu do wglądu decyzję z 11 października 2023 r. Podkreślili, że wycięte drzewa były ich własnością. Rosły pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką gminną nr [...]. Powinni zatem zostać uznani za stronę postępowania, czego organ nie dopełnił. Wskazali, że stosownymi dowodami o tym, że drzewa stanowią własność UG [....], dysponują organy. Postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. nr SR.604.14.2024 Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej ostateczną decyzją Starosty [...] z 11 października 2023 r. Zdaniem organu żądanie wznowienia postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wnioskodawcy o decyzji z 11 października 2023 r., w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania, dowiedzieli się 20 grudnia 2023 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony 25 marca 2024 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucili brak dotrzymania ustawowych terminów do wydania postanowienia oraz brak merytorycznego uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. Podkreślili, że usunięte drzewa były ich własnością i powinni zostać uznani za stronę postępowania. Zarzucili nadto brak ustalenia przez organ stanu faktycznego "w terenie". Wymienionym na wstępie postanowieniem z 24 lipca 2024 r. SKO w Krośnie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że jednym z warunków dopuszczalności wznowienia postępowania jest złożenie podania o wznowienie w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez organ faktu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienia uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i skutkuje odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. SKO zauważyło, że skarżący jako podstawę wniosku wskazali art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. a mianowicie, że organ wydając ostateczną decyzję bazował na fałszywych dowodach. Jednakże domagając się wznowienia wnioskodawcy nie przedłożyli dowodu w postaci orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego, że sfałszowano dokumentację na podstawie której wydano kwestionowane rozstrzygniecie a równocześnie podnieśli, że nie znają dowodów i dokumentów na których oparto decyzję. Kolegium stwierdziło jednak, że to nie ta okoliczność leży u podstaw rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie, bowiem na tym etapie (wstępnym) nie bada się merytorycznie przesłanek wznowieniowych. Podało, że wnioskodawcy nie brali udziału jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty. Sami wnioskodawcy wskazali, że powinni być stronami tego postępowania a zatem w istocie powołują się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Kolegium w tych okolicznościach organ I instancji, wobec rozbieżności pomiędzy powołaną przez wnioskodawców podstawą wznowienia a ponoszonymi we wniosku okolicznościami, winien wezwać o sprecyzowanie i wyjaśnienie treści żądania, czego jednak nie uczynił, błędnie przyjmując, że podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem z treści samego wniosku i analizy akt sprawy wynika, że podstawą wznowieniową, wskazywaną przez skarżących, była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określnej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpoznawanej sprawie R.B. 20 grudnia 2023 r. otrzymał do wglądu ostateczną decyzję zezwalającą na usunięcie drzew a zatem w tym dniu dowiedział się o tej decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony 25 marca 2024 r. Kolegium stwierdziło, że nawet w sytuacji ustalenia, po ewentualnym sprecyzowaniu żądania przez skarżących, że wniosek oparty jest w istocie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to wobec złożenia wniosku po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, skutkowałoby to i tak wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że w jego ocenie żądanie wniosku było od początku wiadome. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ocena zachowania ustawowych terminów rozpatrzenia wniosku nie jest przedmiotem postępowania. Reasumując SKO stwierdziło, że zaskarżone postanowienie, pomimo uchybień, uznać należy za prawidłowe, co do samego rozstrzygnięcia. Zasadnym jest jego utrzymanie w mocy z uwagi na zasadę szybkości postępowania oraz wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyżej opisane postanowienie złożyli B.B., M.B. i R.B. Zarzucili, że organ pominął wskazywane przez nich nieprawidłowości i uchybienia jakich dopuściły się organy w toku prowadzonego postępowania. Wskazali, że w kierowanych przez nich pismach podnosili, że organ prowadząc postępowanie bazował na fałszywych dowodach, tj. nieprawdziwych i niezgodnych ze stanem faktycznym. W dalszym ciągu organy nie odniosły się do przedstawionych przez nich załączników graficznych obrazujących lokalizację drzew w terenie. Organy nie przedstawiły dowodów na okoliczność, że to Urząd Gminy w [...] był właścicielem wyciętych drzew. Zarzucili brak ustalenia stanu faktycznego. Wskazali, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów. Od nich wymaga się dochowania terminów a same organy terminów tych nie przestrzegają. Podkreślili, że nie byli stroną w pierwotnym postępowaniu. Pierwsze pismo do UG [...] wnieśli 5 stycznia 2024 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i naruszeń prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Na wstępie przypomnieć należy zasady jakimi rządzi się postępowanie wznowieniowe, jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Ze względu na wyjątkowość i specyfikę trybu wznowienia, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne jego uregulowanie, zawarte w art. 145-152 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest dwufazowe – podanie o wznowienie postępowania uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego następuje badanie formalnych podstaw wznowienia, a więc ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został termin do złożenia podania. Postępowanie wstępne powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., czyli wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania, pozwala na przejście do drugiego etapu, tj. do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego organ bada, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi. Przepis art. 149 § 3 k.p.a., przewidując możliwość wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zarazem nie precyzuje, z jakich powodów postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane. W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że odmowa wznowienia postępowania w myśl ww. przepisu następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przy czym chodzi wyłącznie o przyczyny formalne, a nie merytoryczne. Przyczyny przedmiotowe obejmują złożenie żądania po upływie ustawowego terminu, a także sytuacje, gdy sprawa nie została rozstrzygnięta w formie decyzji albo postanowienia zaskarżalnego, lub gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna, bądź gdy podniesiono inne zarzuty niż określone w art. 145, 145a, 145aa i 145b k.p.a. Do przyczyn podmiotowych zalicza się przede wszystkim złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną, jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20.05.2010 r., II OSK 910/09). Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę lub też kontrowersje budzi fakt posiadania przez niego przymiotu strony – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Podstawową kwestią na wstępnym etapie jest więc ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, a następnie zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie. W rozpoznawanej sprawie taki wniosek złożyli B.B., M.B. i R.B., którzy domagają się wznowienia postepowania w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew na dz. [...] w H., wskazując, że nie zostali uznani w tym postępowaniu za jego strony i bez własnej winy nie brali w nim udziału. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że słuszne jest stanowisko SKO w Krośnie zawarte w zaskarżonej decyzji co do tego, że faktyczną podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanki wznowienia musza zostać wyraźnie wskazane we wniosku, organ właściwy do wznowienia nie dysponuje uznaniem administracyjnym, które pozwalałoby na ich interpretację. Obowiązek wyraźnego wskazania przesłanek wznowienia spoczywa więc na wnioskodawcy. W tym zakresie prawidłowo wywodzi Kolegium, że od początku skarżący powoływali się na fakt pominięcia ich jako strony w postępowaniu o wycięcie drzew. Przedmiotem kontrowersji jest zachowanie przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Termin ten, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., w przypadku przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzja źródłowa Starosty Powiatu [...] z dnia 11 października 2023 r. nr SR.613.46.2023 zezwalająca Gminie [....] na wycięcie drzew została doręczona tejże Gminie 13.10.2023 r. Niesporne jest, że fakt wycięcia drzew był skarżącym znany, interweniowali w tej sprawie u Wójta Gminy [...] W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa ze spotkania w dniu 20.12.2023 r. Wójta i pracownika Urzędu Gminy w [...] z R.B. dotyczącego wycięcia drzew, w której zaznaczono, że drzewa zostały usunięte zgodnie z decyzją Starosty z dnia 11.10.2023 r. Do akt dołączono też pismo skarżących do Wójta Gminy [...] z 3.01.2024 r. i odpowiedź na nie z dnia 24.01.2024 r., w której Wójt zawarł stwierdzenie, że "drzewa zostały wycięte po uzyskaniu zgody właściwego organu", a usunięcie drzew było poprzedzone "wizją w terenie i wydaną przez Starostę [...] decyzją na ich usunięcie". W kolejnym piśmie z 15.02.2024 r. skarżący przyznaje, że w dniu 20.12.2023 r. przedstawiono mu "do wglądu" decyzję podpisaną przez pracownika Starostwa Powiatowego w [....]. Słusznie zatem przyjmują organy, że w tej dacie, tj. 20.12.2023 r. skarżący dowiedzieli się o decyzji. Biorąc pod uwagę utrwalone poglądy orzecznictwa, akceptowane w pełni przez Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., II OSK 1661/17,). Chodzi więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wystarczające jest przy tym posiadanie informacji, czego dana decyzja dotyczy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, ani nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kto dostarczył stronie powyższe informacje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2020 r., II OSK 2976/19). Zatem powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2017 r., II OSK 2449/15; 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18). Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 7 lutego 2023 r., II SA/Bk 771/22 , w przepisie art. 148 § 2 k.p.a. nie chodzi o sytuację dokładnego przeczytania czy przeanalizowania treści decyzji ostatecznej, poznania argumentacji organu, ale o zidentyfikowanie czego decyzja ostateczna dotyczy i poznanie jej rozstrzygnięcia. Wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga bowiem sformułowania kontrargumentów wobec argumentów organu zawartych w decyzji ostatecznej. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zachowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. musi być przez stronę udowodnione. To strona powinna wykazać kiedy dowiedziała się o decyzji, a udowodnienie tej okoliczności musi być na tyle ścisłe, aby możliwe było ustalenie, że podanie strony o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 4.12.2024 r., II SA/Gl 1063/24, organ swobodnie ocenia dowody przedstawione w tym zakresie przez stronę i może uznać przy braku dowodu przeciwnego za dostateczne nawet oświadczenie strony. Wprawdzie to wnioskodawca winien wykazać, że zachował termin na złożenie żądania wznowienia postępowania jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2012 r., I OSK 463/11; 18 grudnia 2019 r., II OSK 376/18). Organ zobligowany jest zatem do dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Przy czym warunkiem koniecznym do odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie, jest wykazanie, że strona wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2007 r., I OSK 522/06). W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała, tj. skarżący dowiedzieli się o decyzji wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku z dnia 25.03.2024r. Podkreślić należy, iż miesięczny termin wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania traktowany jest zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie restrykcyjnie i musi być ściśle przez organy przestrzegany. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.