II SA/Rz 1335/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -skargę oddala- II SA/Rz 1335/14 UZASADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) [...] prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia u T. S. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej określonej w poz. 6 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) - wykazu chorób zawodowych. W toku tego postępowania, po wydaniu orzeczeń lekarskich przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] oraz Instytut Medycyny Pracy [...], PPIS [...], decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u T. S. choroby zawodowej- astmy oskrzelowej. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. II SA/Rz 718/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił obie wymienione wyżej decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zostały one wydane w oparciu o dwa sprzeczne ze sobą orzeczenia medyczne, a próba sanowania wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, polegająca na zwróceniu się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] o zajęcie stanowiska w zakresie stwierdzonych rozbieżności, podjęta została z naruszeniem prawa. W przypadku powzięcia wątpliwości co do wydanej opinii, organ winien usunąć ją w ramach własnego postępowania i oceny lub powołać biegłego do oceny przedłożonych stanowisk jednostek orzeczniczych. Wyrok ten został zaskarżony przez PWIS do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r. II OSK 260/11 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA uznał co prawda za błędny, w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, pogląd Sądu I instancji wskazujący na niedopuszczalność zwrócenia się przez organ do jednej z jednostek orzeczniczych celem wyjaśnienia wątpliwości, jednak podzielił stanowisko WSA w Rzeszowie co do tego, że w sprawie nie zostały wyjaśnione powstałe wątpliwości i rozbieżności. We wskazaniach do dalszego postępowania NSA zalecił organowi zażądanie od lekarskiej jednostki orzeczniczej dokładnych wyjaśnień co do powstałych wątpliwości i rozbieżności i poddanie tych wyjaśnień ocenie organu w granicach określonych rozporządzeniem, stanowiącym materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] ponownie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u T. S. Wskazał, że w prowadzonym postępowaniu ponownie wypowiedziały się dwie jednostki orzecznicze. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...], orzeczeniem lekarskim z dnia 23 października 2012 r. nr [...], stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – astmy oskrzelowej u T. S. U pacjentki stwierdzono objawy astmy oskrzelowej, lecz nie potwierdzono zawodowego tła schorzenia. Stanowisko to potwierdziła orzeczeniem z 7 czerwca 2013 r. nr [...] nadrzędna jednostka orzecznicza – Instytut Medycyny Pracy [...]. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że w trakcie aktualnej hospitalizacji w IMP [...] u pacjentki nie stwierdzono osłuchowych cech obturacji oskrzeli, a spoczynkowe badania spirometryczne nie wykazały zaburzeń wentylacji płuc. Wykonano swoistą próbę prowokacyjną wziewną z potencjalnymi alergenami środowiska pracy, które dały wynik ujemny. Nie obserwowano klinicznych oraz spirometrycznych objawów skurczów oskrzeli, nie stwierdzono także obecności swoistych przeciwciał IgE dla alergenów środowiska pracy. W konkluzji organ stwierdził, że treść orzeczeń wiązała go, bowiem w ramach swoich kompetencji nie ma uprawnień do ich kwestionowania lub interpretowania we własnym zakresie, a zatem obligowała do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od tej decyzji T. S., reprezentowana przez adwokat K. P., zwróciła uwagę na jej zdaniem wykluczające się wzajemnie orzeczenia lekarskie i brak wyjaśnienia wątpliwości przez organ w tym zakresie, zgodnie zresztą ze wskazaniami NSA. Wobec zarzutów odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił się do jednostek orzeczniczych o wydanie opinii uzupełniającej. W dodatkowej opinii z dnia 25 marca 2014 r. sporządzonej przez Instytut Medycyny Pracy [...] wskazano m. in., że podczas hospitalizacji T. S. w Klinice IMP nie stwierdzono cech astmy oskrzelowej, jednakże choroba ta ma zmienny przebieg i niekiedy nie daje się uchwycić zaburzeń wentylacji płucnej, dlatego też nie można zanegować tego rozpoznania u badanej. Wskazano również jakie są kryteria dodatniej próby prowokacyjnej i stwierdzono, że przeprowadzona u pacjentki dwukrotnie taka próba dała wynik ujemny i dlatego brak jest podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej – astmy oskrzelowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, a nie medycznym. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że strona była w środowisku pracy narażona na działanie czynników mogących potencjalnie wywołać chorobę zawodową. Począwszy od 1976 r. do września 2008 r. pracowała bowiem we własnym gospodarstwie rolnym, w trakcie pracy miała kontakt z pyłami, kurzem, amoniakiem oraz innymi czynnikami drażniącymi. Pierwsze objawy dolegliwości stwierdzono w 2001 r. Organ stwierdził, że pomimo narażenia zawodowego skarżącej, choroby zawodowej nie stwierdzili u niej powołani w sprawie biegli. Zgodnie z zapadłymi orzeczeniami lekarskimi u T. S. może występować astma oskrzelowa, jednakże jest to astma pochodzenia pozazawodowego. Wykonane badania w kierunku astmy oskrzelowej zawodowej, z uwzględnieniem światowych standardów diagnostycznych, dały wynik ujemny. Odnosząc się natomiast do wniosku odwołującej o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, który był obecny w czasie jej badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...], organ stwierdził, że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia tego dowodu, ponieważ sam Instytut potwierdził zgłaszane obserwacje złej tolerancji testów alergicznych, rozpoznając objawy astmy oskrzelowej (pozazawodowej) i wykonując testy z alergenami. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję T. S. wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty dotyczą naruszenia: 1) art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzenie zaistnienia u skarżącej markerów narażenia zawodowego winno prowadzić do zdiagnozowania konkretnej jednostki chorobowej, gdyż w medycynie "marker" oznacza wskaźnik występowania określonej patologii w pracy narządów lub układu organizmu człowieka. Skoro zatem u skarżącej stwierdzono marker narażenia zawodowego dla roztoczy magazynowych i mąki żytniej, nie sposób zanegować stwierdzenia, że zdiagnozowana u niej astma oskrzelowa ma podłoże zawodowe. W takiej sytuacji rzeczą organu było skierowanie skarżącej na dalsze badania i ustalenie nie budzącego żadnych wątpliwości stanu faktycznego sprawy. 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 140 i art. 136 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań świadka L. H. i wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Świadek przebywała bowiem ze skarżącą w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...], gdzie T. S. poddawana była testom skórnym na obecność alergenów i zaobserwowała złą tolerancję skarżącej na alergeny zawodowe. Ponadto w przypadku stwierdzenia różnych alergenów zasadnym było dopuszczenie dodatkowych dowodów, umożliwiających ustalenie alergenu wywołującego wzmożoną reakcję alergiczną u skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważnośći takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r. II OSK 260/11, który oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., II SA/Rz 718/10. Z uzasadnień obu tych wyroków wynika, że zasadniczą kwestią w ponownie prowadzonym postępowaniu jest wyjaśnienie wątpliwości w zakresie rozpoznania schorzenia u skarżącej. Należy bowiem przypomnieć, że w pierwszym orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie przez WOMP [...] 7.08.2009 r. potwierdzono objawy astmy oskrzelowej, ale nie wykazano objawów nadwrażliwości immunologicznej na typowe alergeny zawodowe, co doprowadziło do braku rozpoznania choroby zawodowej. Z kolei w orzeczeniu wydanym przez Instytut Medycyny Pracy [...] z dnia 14.12.2009 r. stwierdzono, że analiza dokumentacji lekarskiej oraz wyniki wykonanych aktualnie w tej jednostce badań nie dają podstaw do rozpoznania w ogóle astmy oskrzelowej, w tym również pochodzenia zawodowego, wykazanej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. W ponownie prowadzonym postępowaniu wydane zostały kolejne orzeczenia tych samych jednostek medycznych. I tak w opinii WOMP [...] z dnia 29.10.2012 r. u skarżącej stwierdzono objawy astmy oskrzelowej, ale nie potwierdzono zawodowego tła schorzenia, wskazując przy tym na badania spirometryczne, w których nie stwierdzono zaburzeń wentylacji, a wziewne próby prowokacyjne z alergenami środowiska pracy badanej dały wynik ujemny. Na te same badania (spirometryczne, próby prowokacyjne z alergenami środowiska pracy) powołuje się w swoim orzeczeniu z 7.06.2013 r. Instytut Medycyny Pracy [...], wskazując również na brak obecności swoistych przeciwciał IgE dla alergenów środowiska pracy i w konkluzji stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej z poz. 6 wykazu chorób zawodowych. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości, uznając, iż orzeczenia IMP [...], zarówno z 14.12.2009 r., jak i 7.06.2013 r. sugerują brak występowania u T. S. astmy oskrzelowej w ogóle, również tej pozazawodowej, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zgodnie zresztą z zaleceniami NSA z wyroku z dnia 6 lipca 2011 r. II OSK 260/11, zwrócił się do obu jednostek medycznych o jednoznaczne postawienie rozpoznania klinicznego co do choroby zawodowej z poz. 6 wykazu chorób zawodowych oraz o wyjaśnienie jakie są kryteria medyczne rozpoznania astmy oskrzelowej zawodowej oraz jakie wyniki przeprowadzonych badań diagnostycznych przemawiają za etiologią schorzenia. W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy [...] wydał opinię uzupełniającą, w której wskazał, że podczas dwukrotnej hospitalizacji T. S. w Klinice IMP wykonywane były badania czynnościowe układu oddechowego, będące podstawą do rozpoznania astmy oskrzelowej (badania spirometryczne spoczynkowe i test nadreaktywności oskrzeli z metacholiną). Nie wykazywały one odchyleń od normy, jak również nie obserwowano osłuchowych cech obturacji oskrzeli, stąd też nie stwierdzono cech astmy oskrzelowej. Choroba ta ma jednak zmienny przebieg i niekiedy nie daje się uchwycić zaburzeń wentylacji płucnej, dlatego też nie można zanegować tego rozpoznania u badanej. W opinii tej wskazano również jakie okoliczności biegli biorą pod uwagę orzekając o astmie pochodzenia zawodowego – są to wywiad (zgłaszanie charakterystycznych dolegliwości), istotne zaburzenia wentylacji płuc o typie obturacyjnym, dodatni wynik testu histaminowego/metacholinowego – występujące w związku z czasowym narażeniem na alergen zawodowy - oraz dodatni wynik swoistej próby prowokacyjnej wziewnej z alergenami środowiska pracy badanej, która uważana jest za tzw. "złoty standard" w diagnostyce astmy i alergicznego nieżytu nosa pochodzenia zawodowego. Wskazano również kryteria, których spełnienie decyduje o dodatnim wyniku swoistej próby prowokacyjnej, oceniane m. in. po badaniu popłuczyn nosowych lub plwociny indukowanej oraz po teście histaminowym. Wykonana dwukrotnie swoista próba prowokacyjna u skarżącej dała wynik ujemny, a więc brak było podstaw do rozpoznania astmy pochodzenia zawodowego. Dodatnie punktowe testy skórne z niektórymi alergenami zawodowymi należy traktować w tej sytuacji jedynie jako marker narażenia zawodowego. Z opinią tą w całości zgodził się WOMP [...], uznając, iż wyjaśnia ona wszystkie aspekty sprawy. Taką ocenę opinii uzupełniającej podziela również Sąd, a to oznacza, że wytyczne zawarte w uprzednio wydanych wyrokach WSA w Rzeszowie i NSA zostały wykonane. Podkreślić należy, że rozpoznawanie chorób zawodowych należy do lekarzy posiadających wymagane kwalifikacje, zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia (m.in. poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy) oraz II stopnia (jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy) wymienionych w rozporządzeniu . Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Specyfikę postępowania w sprawie stwierdzania chorób zawodowych stanowi fakt związania inspektora sanitarnego orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, w tym znaczeniu, że organ ten nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia (por. wyrok NSA z dnia 5.01.2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.05.2007 r., sygn. akt IV SA/GL 794/06; wyrok NSA z dnia 12.05.2010 r., sygn. akt II OSK 335/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Dotyczy to zarówno symptomów choroby, jak i przyczyn jej powstania. Orzeczenie lekarskie ma zatem w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej kluczowe znaczenie i stanowi obligatoryjny dowód w sprawie mający walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Z tego też powodu, oprócz konkluzji powinno zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, przy czym zalecane jest, aby użyte w nim sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron organów i sądu, nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Ocena opinii lekarskich dokonywana przez inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie sprowadza się do badania ich pod względem formalnym czyli oceny czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonywująco uzasadnione. W kontrolowanej przez Sąd sprawie istniejące różnice w rozpoznaniu schorzenia w sensie medycznym przez uprawnione jednostki medyczne, które badały skarżącą, zostały wyczerpująco wyjaśnione. Należy przy tym podkreślić, że orzeczenia obu jednostek są natomiast zgodne co do braku rozpoznania astmy oskrzelowej o etiologii zawodowej. Są logiczne, spójne, wyczerpujące, zrozumiałe i wyjaśniają istniejące uprzednio wątpliwości w sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego, a w szczególności odnoszących się do pominięcia dowodu z przesłuchania świadka L. H., która była obecna w czasie badania konsultacyjnego skarżącej w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do wniosku skarżącej w tym zakresie, wyjaśniając, że nie ma potrzeby przeprowadzenia tego dowodu, ponieważ sam Instytut potwierdził zgłaszane obserwacje złej tolerancji testów alergicznych, rozpoznając objawy astmy oskrzelowej (pozazawodowej) i wykonując testy z alergenami. W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe i wbrew zarzutom skargi nie narusza art. 78 k.p.a., którego § 2 umożliwia organowi nieuwzględnienie żądania strony, jeśli dotyczy ono okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami. Reakcja alergiczna na testy skórne, której świadkiem miała być L. H. jest niekwestionowana zarówno przez jednostki medyczne, jak i przez organy. Została zatem stwierdzona innymi dowodami. Z treści orzeczenia uzupełniającego IMP [...] wynika natomiast jednoznacznie, że kluczowym dla rozpoznania astmy pochodzenia zawodowego jest próba prowokacyjna wziewna z alergenami środowiska pracy, której ocena dokonywana jest w oparciu o obiektywne czynniki – badanie wydzieliny i test histaminowy. Próba ta w przypadku skarżącej dała wynik ujemny. Zawarte w skardze dywagacje dotyczące kwestii medycznych – rozpoznawania astmy o podłożu zawodowym nie mogą prowadzić do zakwestionowania wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, bowiem takich możliwości, w zakresie wiedzy medycznej, ani organom, ani Sądowi, nie dają przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, ze zm.) ani rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., którymi zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd są związani, nie narusza też przepisów k.p.a., a to prowadzi do konkluzji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.