II SA/Rz 1335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia i rozłożeniu na raty należności z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] odmawiającą umorzenia K.K. (dalej: "skarżący") nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 29.670 zł i jednocześnie rozkładającą tą kwotę na raty. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.; dalej: "ustawą"). Z akt sprawy wynika, że w obrocie prawnym pozostają osteczne decyzje Prezydenta Miasta z dnia [....] lipca 2015 r. orzekające o uznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych K. K. w łącznej wysokości 29.670 zł za świadczenia nienależnie pobrane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokami z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1694/15 i II SA/Rz 1695/15 oddalił skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy ww decyzje. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta zobowiązał K.K .do zwrotu całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 29.670,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. W dniu 12 czerwca 2017 r. K. K. zwróci się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 29.670,00 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, że alimenty na jego rzecz były pokrywane z Funduszu Alimentacyjnego, gdyż ojciec był nieosiągalny dla wymiaru sprawiedliwości i organów egzekucyjnych. Wszystkie przesyłane przez niego pieniądze bytu przeznaczone na spłatę długów, które ojciec zaciągnął zanim wyjechał do Stanów Zjednoczonych. W dokonywanych przez niego przelewach nigdy nie było zaznaczone, że były to pieniądze wpłacone tytułem alimentów na dzieci. Skarżący wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Podjął zatrudnienie celem utrzymania siebie i matki, która w związku z chorobą nowotworową została poddana leczeniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]Prezydent Miasta odmówił umorzenia wnioskowanej kwoty i rozłożył ją na 69 równych rat po 430 zł miesięcznie płatne do 25 dnia każdego miesiąca, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Podstawą wydania decyzji było ustalenie przez organ I instancji, że K. K. ma 23 lata, jest kawalerem, zamieszkuje wraz z matką, prowadząc odrębne od matki gospodarstwo. Utrzymuje się z wynagrodzenia uzyskiwanego z tytułu pracy w wysokości 1.4130,13 zł netto. Dokłada się do opłat mieszkaniowych w kwoce 800 zł. Nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na zły stan zdrowia. W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe z stawy o pomocy społecznej wynoszące 634 zł miesięcznie i nie ma w związku z tym podstaw do zastosowania art 23 ust. 8 ustawy. W odwołaniu skarżący podniósł, że środki finansowe z jakich utrzymuje się wraz z matką nie wystarczają na pokrycie kosztów utrzymania, który oszacował na kwotę około 1900 zł, na które składają się czynsz w kwocie 500 zł, opłaty za prąd 170-200 zł, internet i tv – 100 zł, odzież 400 zł, żywność i środki czystości 700 zł. Ponadto leczenie jego matki to dodatkowo kwoty 300 zł zakup leków, 190 zł wizyty u lekarzy. Tymczasem suma jego wynagrodzenia oraz zasiłku matki to łącznie kwota około 2100 zł. Podniósł równie, że stan jego zdrowia pozwala przypuszczać, że w przyszłości sytuacja rodzinna nie poprawi się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję Prezydenta Miasta w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe nie narusza obowiązujących zasad w tym wynikających z art 7 i 77 § 1 K.p.a. Sytuacja skarżącego choć trudna nie daje podstaw do umorzenia należności. Skarżący ma bowiem stały dochód, a jego twierdzenia o pokrywaniu wszystkich kosztów utrzymania rozmijają się ze złożonymi w toku postępowania wyjaśnieniami o prowadzeniu odrębnego d matki gospodarstwa. Ponadto organ podkreślił, że matka Skarżącego ma odrębne od niego źródło utrzymania a w razie potrzeby może liczyć na pomoc nie tylko syna ale również córki. W skardze na decyzję skarżący podkreślił, że zaskarża decyzję w całości. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumenty, z postępowania administracyjnego dotyczące nieprawidłowości przyjęcia, że otrzymywane przez niego alimenty były świadczeniem nienależnym. Powtórzył, że w dokonywanych przez ojca przelewach nigdy nie zostało zaznaczone, że są dokonywane tytułem wpłaty na alimenty dla dzieci, a wszystkie przekazywane pieniądze były przeznaczane na spłatę jego długów. W dalszej kolejności wskazał, że sytuacja majątkowa nie pozwala mu na pokrycie powstałych zaległości. Choroba matki i jej leczenie pochłaniają znaczną część uzyskiwanego wynagrodzenia, a jego stan zdrowi stale się pogarsza ze względu również na podjęte zatrudnienie, w związku z czym nie rokuje widoków na poprawę. W odpowiedzi i na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Skarżący wskazując na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 8 ustawy podniósł, że organy administracji błędnie ustaliły, iż sytuacja, w której się znalazł nie uzasadniała uwzględnienia wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o której mowa w powołanym przepisie. Przy czym zgodnie z dyspozycją art. 25 ustawy, organy zobowiązane były rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Oczywistą zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia publiczne, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Z przepisów ustawy wynika wprost, że za nienależnie pobrane mogą być uznane świadczenia w bardzo odmiennych sytuacjach faktycznych oraz prawnych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 7 ustawy nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Powyższy ustawowy katalog sytuacji uzasadniających przypisanie pobranemu świadczeniu waloru nienależnie pobranego zawiera zatem zarówno przypadki świadomego, celowego wprowadzenia organu w błąd, czy też zatajenie informacji wpływających na przyznanie lub utratę prawa do świadczeń, jak również zupełnie odmienne sytuacje, zaistniałe niezależnie od woli czy też wiedzy osoby, która pobierała świadczenia z funduszu przyznane na mocy decyzji administracyjnej. Ma rację organ odwoławczy , kiedy wywodzi ,że ustawodawca używając w analizowanym przepisie art. 23 ust. 8 ustawy zwrotu "może umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być np. umorzona w całości, w części, czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 336/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, Lex nr 47243) Sąd ten stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki jego badania. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, Lex nr 149543) NSA zwrócił uwagę, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Podsumowując te część rozważań stwierdzić należy ,że analiza treści przepisu art. 23 ust. 8 ustawy wskazuje na to że, po pierwsze – decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, po drugie - umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia, po trzecie - przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Zatem wynik postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń zależy od tego, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zostaną ocenione przez organ administracji jako "szczególnie uzasadnione". Przy czym wskazać należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana po kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy (rozumianą jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny czy zdolność podjęcia zatrudnienia). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 23 ust. 8 ustawy znaczenie mają również przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia (wyroki NSA : z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2440/11, LEX nr 1109583 ; z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1593/13, LEX nr 1769213). Podobny pogląd został wyrażony również w wyroku WSA w Warszawie z 8 stycznia 2013r. sygn. I SA/Wa 973/13 LEX nr 1366904) . Ten ostatni aspekt nie był brany pod uwagę przez organ odwoławczy . Jak wynika materiału aktowego badanej sprawy strona w odwołaniu podniosła, że do zaistniałej sytuacji (wypłaty świadczeń) doszło zupełnie bez jej winy z powodu bycia dzieckiem w momencie wypłaty świadczeń. Wątek ten skarżący rozwinął w skardze. Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta zobowiązał K.K. do zwrotu całości nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 29 670 zł z odsetkami. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy tę decyzję. Najistotniejszą zdaniem Sądu okolicznością mającą znaczenie w tej sprawie jest fakt, że K. K. urodził się 17 sierpnia 1994 r. i w związku z tym osiągnął pełnoletniość z dniem 17 sierpnia 2012 r. Procedujące w poprzednich sprawach organy przyjęły, że osobą pobierającą nienależne świadczenie był małoletni uprawniony, a nie jego matka, przedstawiciel ustawowy, do której rąk te świadczenia faktycznie wypłacono. Sąd nie podziela tego stanowiska. Jak wyjaśnił to WSA w Opolu w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 218/16 rozróżnienie na tle zacytowanego przepisu art. 19 ustaw terminów "osoba uprawniona" "przedstawiciel ustawowy" i "osoby otrzymujące świadczenie" wzmacnia pogląd, że pojęcie "osoba uprawniona" nie jest jednoznaczne z pojęciem "osoba która pobrała nienależnie świadczenia", gdyż zwrot "osoba otrzymująca" jest bliższy pojęciu "osoby pobierającej" niż "osoby uprawnionej". Nie budzi przy tym wątpliwości, że obowiązek określony w art. 19 ust. 2 ustawy nie może być kierowany do uprawnionego, który w wielu przypadkach jest osobą małoletnią, lecz do jego przedstawiciela ustawowego. Osobą pobierającą nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy jest osoba, której organ faktycznie świadczenie to przekazał, a więc – w przypadku małoletniości osoby uprawnionej - jej przedstawiciel ustawowy. Potwierdza to sama definicja nienależnie pobranego świadczenia, zawarta w art. 2 pkt 7 ustawy, która obejmuje także przypadek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Z całą pewnością nie można tej hipotezy przepisu odnosić do osoby małoletniej, która zgodnie z art. 12 K.c. do trzynastego roku życia w ogóle nie ma zdolności do czynności prawnych, a później ma istotnie ograniczoną. Skoro postępowania osoby małoletniej nie można oceniać w kategoriach określonych w art. 2 pkt 7 ustawy i w odniesieniu do takich osób stosowanie powyższego przepisu jest wykluczone, to omawiana przesłanka dotyczyć może wyłącznie przedstawiciela ustawowego małoletniego. Nie sposób natomiast doszukać się uzasadnienia dla sytuacji, że małoletni po uzyskaniu pełnoletniości odpowiadać będzie swoim majątkiem za działania swego byłego przedstawiciela ustawowego. Przeciwko takiej możliwości przemawia także charakter omawianych świadczeń, które zastępują alimenty, a więc służą bieżącemu utrzymaniu, a nie powiększeniu majątku osoby uprawnionej. Jak również np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 284/10. "Świadczenie nienależnie pobrane", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy to świadczenie wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, ale na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy, przy czym mogą to być zarówno przyczyny leżące po stronie organu ( błąd), ale także okoliczności niezależne od organu. Zawsze jednak są to świadczenia pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się zatem, że nienależnie pobrane świadczenie ma miejsce w razie przyjęcia świadczenia w złej wierze, wiedząc, że się ono nie należy. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny, polegający na działaniu wbrew pouczeniu (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2012r. I OSK 2290/11, z 4 października 2011r. I OSK 762/11, z 27 października 2010r. I OSK 981/10, z 14 grudnia 2009 r. I OSK 826/09, I OSK 535/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl). Przy tak zdefiniowanym nienależnie pobranym świadczeniu obejmującym przypadek świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą świadczenie trudno przyjąć, że adresatem obowiązku zwrotu mógłby być małoletni, w sytuacji, gdy świadczenia faktycznie pobierała jego matka – przedstawicielka ustawowa (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2195/15). Oczywiście organy w postępowaniu o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jak i Sąd są związane opisanymi wyżej decyzjami, które obciążyły skarżącego obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na okres małoletniości skarżącego. Zadłużenie, do którego zwrotu zobowiązano skarżącego i odmówiono mu umorzenia go, w większości dotyczy kwot wypłaconych jego matce, w okresie kiedy był dzieckiem. Skarżący tych kwot nie pobrał, nie można przypisać mu w żaden sposób winy w powstaniu zadłużenia. Przedstawione przez skarżącego przyczyny powstania zadłużenia wypłaconego do rąk jego matki (oczywistym braku jego winy w jego powstaniu), przy uwzględnieniu jego wieku i sytuacji bytowej i rodzinnej rodziny, ponad wszelką wątpliwość mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych" okoliczności, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy i przemawiają za umorzeniem kwot uznanych za nienależnie pobrane, a wypłaconych matce skarżącego za okres, gdy był małoletni. Co do odmowy umorzenia kwot wypłaconych skarżącemu po uzyskaniu pełnoletniości należy także z całą pewnością wyjaśnić, ustalić okoliczności tej wypłaty i przyczyny powstania zadłużenia i dokonać oceny, czy z jakichś przyczyn nie stanowią one także w tej części szczególnie uzasadnionych okoliczności po stronie wnioskodawcy w rozumieniu art. 23 ust. 8 ustawy. Reasumując, opisane naruszenie przez SKO art. 23 ust. 8 ustawy przełożyło się na wynik sprawy. Rzeczą SKO będzie także uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym wyżej kierunku co uzasadnia zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisu art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. oraz wskazania co do zakresu postępowania wyjaśniającego , w szczególności winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do dokonania pełnej oceny sytuacji rodziny skarżącego, również w aspekcie, o jakim była mowa wyżej, stanowiącym równorzędną przesłankę umorzenia należności alimentacyjnych. Dokonana ocena materiału dowodowego i podjęta na tej podstawie decyzja uznaniowa, winna zostać uzasadniona zgodnie z wymogami prawa. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.