II SA/Rz 1350/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1350/16 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) postanowiło zwrócić wniosek kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu M. S. – adw. M. W. o ustalenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2016 r.) kurator dla nieznanego z miejsca pobytu M. S. – adw. M. W. zwrócił się o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o zwrot należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego i przyznanie mu jako kuratorowi dla nieobecnego wynagrodzenia za obie instancje w kwocie 1 800 zł powiększonego o podatek VAT. SKO wskazało, że w przepisach K.p.a. brak jest przepisów mogących wprost stanowić podstawę do określenia wynagrodzenia kuratora będącego przedstawicielem osoby nieznanej z miejsca pobytu. Skoro stosunek prawny istniejący pomiędzy przedstawicielem dla osoby nieobecnej a organem administracji opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego, to ten sąd winien określić zasady i wysokość przyznanego wynagrodzenia dla przedstawiciela za wykonanie przez niego określonych czynności w postępowaniu administracyjnym w imieniu osoby nieobecnej. W tej sytuacji Kolegium wskazując na art. 66 § 3 K.p.a. uznało, że nie jest właściwe do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, a sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. To zaś uzasadnia zwrot podania. Adw. M. W. na skutek wydania w/w postanowienia wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się orzeczenia zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...], Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 66 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazało, że zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Organ musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą do której przepisy K.p.c. stosuje się z mocy przepisów szczególnych. Przy tym organ nie jest związany podstawą prawną żądania wskazaną we wniosku (podaniu). Jednakże jego obowiązkiem jest ustalenie, czy załatwienie sprawy, która jest przedmiotem wniosku (podania), jest możliwe na podstawie przepisów prawa materialnego. SKO podało, że w przepisach K.p.a. brak jest przepisów mogących wprost stanowić podstawę do określenia wynagrodzenia kuratora będącego przedstawicielem dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu administracyjnym. Jako słuszne oceniło stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu, że jeżeli stosunek prawny istniejący pomiędzy przedstawicielem dla osoby nieobecnej a organem administracji opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego, to ten sąd winien określić zasady i wysokość przyznanego wynagrodzenia dla przedstawiciela za wykonanie przez niego określonych czynności w postępowaniu administracyjnym w imieniu osoby nieobecnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2016 r. złożył adw. M. W. wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i przyznanie należnych kosztów sądowych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 66 § 3 w zw. z art. 264 § 1 oraz art. 263 § 2 K.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie właściwy jest sąd powszechny, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia 15 marca 2016 r. w sytuacji gdy organ powinien uchylić to postanowienie i orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu podkreślił, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego należy do kosztów postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 264 § 1 K.p.a. podał, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania (zarówno wówczas gdy ustala koszty, jak i gdy odmawia ich ustalenia). W tej kwestii organ orzeka odrębnie i orzeczenie to ma odrębny byt. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wskazał, że ani wysokość wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych. Tę lukę należy wypełnić w drodze analogii. Takimi przepisami stosowanymi odpowiednio dla rozstrzygnięcia w sprawie wynagrodzenia przedstawiciela strony mogą być przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów. Odnośnie wysokości tego wynagrodzenia skarżący powołał się na § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Jako niesłuszne ocenił stanowisko organu, że to sąd powszechny powinien określić zasady i wysokość przyznanego wynagrodzenia dla przedstawiciela za wykonanie przez niego określonych czynności w postępowaniu administracyjnym. Z wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. III AUa 1611/15 wynika bowiem, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, wyznaczonego przez sąd, należy do kosztów postępowania administracyjnego. Przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Organ natomiast powinien w systemie prawa odnaleźć przepisy, które stanowiłyby oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela ustanowionego na zasadzie art. 34 K.p.a. Takimi przepisami mogą być stosowane odpowiednio przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. Natomiast na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu organ powinien ustalić sprawę o zbliżonym rodzaju do sprawy w której kurator zastępował stronę w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie przyznać skarżącemu wynagrodzenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (oznacza to, że zarzuty podniesione w skardze nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności, a Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa). W myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy kontroli we wskazanym zakresie zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. Sąd stwierdził, że skarga – po części z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie. Wynika to ze stwierdzonego przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest w sprawie kwestionowane, że adw. M. W. został ustanowiony przez Sąd Rejonowy w [...] – Sąd Rodzinny kuratorem dla nieobecnego M. S. (jako dłużnika alimentacyjnego) w dotyczącym go, a toczącym się przed Burmistrzem [...] i SKO postępowaniu administracyjnym. W związku z wydaną w sprawie [...] grudnia 2015 r. decyzją Kolegium Nr [...] (po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2015 r. Nr [...]), skierowanym do tego organu wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. adwokat wniósł o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania tytułem wynagrodzenia za obie instancje w kwocie 1 800 zł, powiększonego o należy podatek Vat. W sprawie wymagało zatem ustalenia, czy SKO jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, a jeżeli tak, ustalenie w jakiej formie powinno to nastąpić. SKO działając w sprawie jako organ I i II instancji, w wyniku rozpatrzenia wniosku adwokata uznało swą niewłaściwość, stwierdzając, że skoro stosunek prawny pomiędzy przedstawicielem osoby nieobecnej a organem administracji opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego, to ten sąd powinien również określić zasady i wysokość należnego przedstawicielowi wynagrodzenia za czynności wykonane w postępowaniu administracyjnym w imieniu osoby nieobecnej. W tym zakresie za zasadne uznało zwrot kuratorowi wniosku o ustalenie kosztów postępowania na podstawie art. 66 ust. 3 K.p.a., wg którego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego na podstawie danych podania nie można ustalić, albo gdy z podania wynika że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Powyższe stanowisko - jako błędne – nie zasługuje na akceptację. Podstawą wystąpienia przez organ administracji publicznej do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych jest art. 34 § 1 K.p.a., przy czym sąd rozstrzyga w oparciu o art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. Przedstawiciel czerpie zatem swoje uprawnienie do działania z orzeczenia sądu powszechnego, jednak jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań w toku postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Wprost wskazuje na to uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88, OSNC 1990/1/11) stanowiąca, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Stanowisko to jako ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości (na w/w uchwałę SN słusznie powołał się również kurator wnioskując o ustalenie kosztów postępowania). Zatem stanowisko SKO, że to sąd powszechny ustanawiający przedstawiciela dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym powinien określić zasady i wysokość jego wynagrodzenia nie może być zaakceptowane jako prawidłowe. Błędne było zatem stanowisko SKO uznające konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. z powołaniem się na właściwość tego sądu. Przesądzając właściwość organów administracji do załatwienia tego wniosku, należy ubocznie zauważyć, że o ile samo w sobie trafne jest zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie Kolegium, że w przepisach K.p.a. brak jest regulacji mogących stanowić wprost podstawę do określenia wynagrodzenia kuratora ustanowionego przez sąd powszechny i będącego w postępowaniu administracyjnym przedstawicielem osoby nieobecnej, to jednocześnie takiej podstawy nie może stanowić wskazywany w skardze art. 264 § 1 K.p.a. stanowiący, że "jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Przepis ten służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r. II SA/Ol 333/14 i WSA w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2016 r. II SAB/Rz 51/16). W związku z tym, chociaż nie jest to objęte przedmiotem niniejszego postępowania, Sąd zwraca uwagę stron na przyjęte i utrwalone już w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 K.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (inny niż decyzja lub postanowienie), dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, a wysokość wynagrodzenia takiego przedstawiciela powinna polegać na odpowiednim (a nie wprost) zastosowaniu przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, Dz. U. z 2013 r., poz. 1476 (por. m.in. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. I OSK 2748/12 i I OSK 2636/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r. II SA/Po 38/16, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. IV SA/Wa 1213/15 i z dnia 7 października 2015 r. VIII SA/Wa 155/15). W toku ponownego rozpatrywania wniosku adw. M. W. o ustalenie kosztów postępowania związanych z zastępowaniem w charakterze kuratora nieobecnego M. S. Kolegium weźmie pod uwagę stanowisko Sądu co do właściwości organów administracji do jego załatwienia. Ponieważ kwestia dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela z natury rzeczy stanowi oddzielną sprawę i staje się aktualna po ostatecznym zakończeniu postępowania "głównego" w którym został on ustanowiony (stanowiąc przedmiot odrębnego rozstrzygania), zasadne będzie rozważenie przez SKO w kontekście funkcji organu odwoławczego jaką pełniło w postępowaniu "głównym", który organ – I czy II instancji – jest właściwy do załatwienia wniosku kuratora. W tym zakresie Sąd stwierdza, co jest mu wiadome z urzędu z racji rozpoznawania skargi adw. M. W. (jako kuratora nieobecnego M. S.) na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania (prawomocny wyrok z dnia 13 lipca 2016 r. II SAB/Rz 51/15), że organ ten rozstrzygał już w przedmiocie jego analogicznego wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o ustalenie kosztów postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Stosownie do powyższego, Sąd z uwagi na stwierdzone naruszenie przez SKO przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 66 § 3 K.p.a.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 P.p.s.a. (pkt II wyroku). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.