II SA/Rz 1351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały -skargę oddala- II SA/Rz 1351/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi HS jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] orzekającą o zameldowaniu [...] na pobyt stały pod adresem [...]. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 657). Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 listopada 2017 r. [...] zwrócili się do Wójta Gminy [...] o zameldowanie ich oraz ich małoletnich dzieci [...] na pobyt stały pod adresem [...] Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o zameldowaniu w/w osób pod wskazanym adresem. Na podstawie aktu własności ziemi nr [...] oraz złożonych do akt sprawy dokumentów organ ustalił, że właścicielką budynku położonego w [...] jest HS, zaś wobec wnioskodawców i ich dzieci toczyło się postępowanie o opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego, które z dniem 15 marca 2017 r. zostało prawomocnie umorzone przez Sąd Rejonowy w [...]. W trakcie trwającego postępowania o zameldowanie, pełnomocnik HS złożył w dniu 1 września 2017 r. do Sądu Rejonowego w [...] ponowny pozew o eksmisję w/w osób. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. II OSK 1285/09 powództwo o eksmisję z lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie, zatem brak było podstaw do zwieszenia tego postepowania. Organ wskazał, że podczas prowadzonego postępowania przesłuchano w charakterze świadków [...]. Każdy ze świadków zeznał, że wnioskodawcy wraz z dziećmi zamieszkują pod wskazanym adresem od około 3-4 lat. Tam przechowują swoje rzeczy osobiste, realizują podstawowe funkcje życiowe tj. nocują, stołują się, pokrywają w części rachunki za energię elektryczną. [...] dodał, że właścicielka domu – HS nie chce zameldować w/w osób ze względu na zdarzające się awantury i libacje alkoholowe. Wskazał, że brat czasem go zastrasza. [...] dodała, że warunkiem zamieszkania wnioskodawców i ich dzieci pod wskazanym adresem było jednoczesne nie meldowanie ich tam. Poinformowała, że prowadzone wobec wnioskodawców postępowanie o eksmisję zakończyło się umorzeniem, gdyż mieli się wyprowadzić i poszukać nowego lokum. Świadek ta zeznała, że właścicielka nie chce potwierdzić ich pobytu, ponieważ nie ma z ich strony żadnej pomocy, a z powodu wynikłych nieporozumień wzywana była Policja. Właścicielka lokalu, HS wyjaśniła, że sprawa o eksmisję, którą zainicjowała, zakończyła się ugodą, gdyż lokatorzy zobowiązali się wyprowadzić. Nie rozmawiają z nią, stosują wobec niej przemoc psychiczną, doniesienia o awanturach zgłaszała na Policję. Zeznała, że "nie chce ich zameldować, bo nie da się z nimi żyć". Wnioskodawcy zeznali, że zajmują sutereny domu, gdzie wymienili zamki, żeby właścicielka tam nie przychodziła. Oświadczyli, że meldunek jest im potrzebny by pobierać świadczenia rodzinne za granicą. GS wyjaśnił ponadto, że nie chcą zamieszkiwać pod w/w adresem na stałe i wyprowadzą się jak tylko "coś znajdą". Organ ustalił ponadto, że pod wskazanym adresem odnotowano 6 interwencji Policji, podczas których nie stwierdzono przemocy fizycznej ani psychicznej. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym, ma potwierdzać fakt pobytu w danym lokalu i nie tworzy, ani nie potwierdza istnienia jakiegoś prawa do lokalu, zaś zgromadzony materiał dowodowy przesądza, że wnioskodawcy wraz z dziećmi pod wskazanym adresem zamieszkują z zamiarem stałego przebywania, co wypełnia przesłanki z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. W odwołaniu od tej decyzji HS zarzuciła niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego i niewystarczające uzasadnienie decyzji oraz niepełne ustalenie stanu faktycznego, w tym zwłaszcza brak uwzględnienia przedstawionej przez nią dokumentacji lekarskiej i psychologicznej dotyczącej jej syna [...]. Podniosła również, że [...], nie posiadali żadnych wiadomości w sprawie, a ich zeznania były niewiarygodne, a wręcz kłamliwe. Wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności badaniu nie podlegają przesłanki formalnoprawne, jak na przykład potwierdzenie pobytu osoby w lokalu przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym, gdyż nie jest to niezbędny warunek zameldowania w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu jest wówczas jedynie zbadanie przesłanek materialnoprawnych zameldowania określonych w art. 27 ust. 1 i art. 25 ust. 1 wymienionej ustawy, to znaczy sprawdzenie, czy osoba zamieszkuje w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy prowadzi do przekonania, że wnioskodawcy wraz z dziećmi mieszkają pod wskazanym adresem nieprzerwanie od sierpnia 2014 r. Tam też nocują, spędzają wolny czas, zaspokajają swoje potrzeby życiowe. Wojewoda ocenił zatem, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i oparł wydaną decyzję na całym zebranym materiale dowodowym. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia dokumentacji medycznej, organ wskazał, że tego typu sprawy nie są przedmiotem postępowania o zameldowanie na pobyt stały i nie ma to wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. W kwestii zarzutu niewiarygodnych zeznań świadków organ wyjaśnił, że nie może on zostać uwzględniony z uwagi na fakt, że świadkowie zostali pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie HS wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy z dnia 7 listopada 2017 r., na okoliczność podania przez [...], iż jej mąż [...] od około roku pracuje i mieszka w Niemczech oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Jako podstawę powyższego wskazała naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak przesłuchania [...], co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego nieodpowiadającemu prawdzie, art. 15 k.p.a., poprzez niezbadanie istoty sprawy i oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji oraz art. 138 § 1 k.p., poprzez utrzymanie w mocy jej zdaniem niezgodnej z prawem decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że ustalony przez organ II instancji stan faktyczny w sprawie nie koreluje z rzeczywistością, a w szczególności organ błędnie przyjął, że osoby których dotyczy zameldowanie zamieszkują pod wskazanym adresem i to z zamiarem stałego pobytu. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a jedynie oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że organ nie bierze pod uwagę faktu toczącego się pomiędzy nią a [...] postępowania w sprawie o eksmisję, od rozstrzygnięcia której, jej zdaniem, uzależnione jest kontynuowanie niniejszego postępowania. Wskazała również, że [...] najprawdopodobniej od około roku mieszka i pracuje w Niemczech, a jego żona odmówiła skarżącej podania aktualnego adresu zamieszkania. Zdaniem skarżącej okoliczności, które ujawniły się dopiero po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy oraz fakt pominięcia przez ten organ okoliczności faktycznych wynikających z zebranych dowodów ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia i konieczne jest ponowne zbadanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że ustalenia dokonane w innych postępowaniach oraz oświadczenia przed innymi organami dokonane po wydaniu w/w decyzji nie mogą być dowodem w sprawie zakończonej prawomocną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wyżej wymienionych wad i uchybień skutkujących jej uchyleniem. Decyzja ta orzeka o zameldowaniu na pobyt stały, wydana została na podstawie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 657, ze zm.). Ustawa ta w art. 24 ust. 1 wprowadza obowiązek meldunkowy, któremu podlega każdy obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy obowiązek ten obejmuje: 1) zameldowanie się w miejscu pobytu stałego lub czasowego; 2) wymeldowanie się z miejsca pobytu stałego lub czasowego; 3) zgłoszenie wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej oraz powrotu z wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem art. 36. Obowiązek zameldowania został skonkretyzowany w art. 27-30 ustawy o ewidencji ludności. Pierwszy z wymienionych przepisów – art. 27 w ust. 1 stanowi, że osoba wymieniona w art. 24 ust. 1 jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że zameldowanie jest obowiązkiem a nie prawem obywatelskim. Zasadą wynikającą z ustawy o ewidencji ludności jest, że stosownie do jej art. 28 obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport (ust. 1). Przedstawia na tę okoliczność stosowne dokumenty - potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej. Należy też podkreślić, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Wynika to wyraźnie z art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, w którym ustawodawca określił cel zameldowania, zarówno na pobyt stały lub czasowy, stwierdzając, iż służy ono wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich. Podkreślić należy, że pod rządem zarówno poprzednio jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, celem postępowania dotyczącego realizacji obowiązku meldunkowego jest zapewnienie zgodności zapisów ewidencji ludności z rzeczywistym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania się. Dlatego też podstawę do zameldowania stanowi ustalenie czy osoba zgłaszająca przebywa pod danym adresem. Z uwagi na cel, jakiemu służy obowiązek meldunkowy, ustawodawca wprowadził jedynie warunek przedstawienia potwierdzenia pobytu w lokalu jako okoliczności faktycznej. Jeżeli właściciel bądź inna osoba dysponująca prawem do lokalu nie może lub nie chce poświadczyć tej okoliczności, wówczas organ administracji, działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy, przeprowadza postępowanie wyjaśniające. W konsekwencji decydujące jest ustalenie, czy fakt pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu znajdzie potwierdzenie w dowodach przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11.12.2012 r., II OSK 1434/11, LEX nr 1367266; wyrok NSA z dnia 5.06.2014 r., II OSK 5/13, LEX nr 1519405). Sąd podziela stanowisko organu, że dowody zebrane w sprawie potwierdzały fakt pobytu [...] oraz trojga ich małoletnich dzieci w domu w N. nr 168. Jak wynika z akt sprawy zamieszkanie w tym domu miało charakter dobrowolny i nastąpiło w 2014 r. za pozwoleniem jego właścicielki – HS. Te okoliczności nie są sporne i oprócz zeznań świadków potwierdza je także skarżąca. Również fakt złożenia do Sądu Rejonowego w [...] pozwu o eksmisję [...] z rodziną z domu [...] oznacza, że ww. osoby tam zamieszkują. Istotą sporu jest natomiast zamieszkiwanie tych osób obecnie wbrew woli właścicielki domu. Biorąc te okoliczności pod uwagę stwierdzić należy, że przy realizacji obowiązku meldunkowego istotne jest jedynie "przebywanie", a nie "uprawnienie" do lokalu, zaś ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu (tak np. wyrok WSA w Krakowie z 28.02.2017 r., sygn. III SA/Kr 1494/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23.10.2017 r., II SA/Gl 493/17, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W jednym z orzeczeń podkreślono, że zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności do określonego lokalu, zaś wymeldowanie w żaden sposób tego prawa nie niweczy. Celem decyzji o zameldowaniu/wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter czysto ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.10. 2017 r., III SA/Kr 459/17). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że syn i synowa skarżącej zamieszkują w domu pod adresem N. 168. Nie ma przy tym znaczenia, ze G. S. przebywa obecnie czasowo za granicą. Istotne jest czy nie zerwał on więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, a lokal w domu w N., który zajmuje wraz z żoną i dziećmi, jest nadal centrum życiowym jego i jego rodziny. Ponadto ujawnienie faktu przebywania [...] za granicą miało miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co powoduje, że organ nie miał możliwości odniesienia się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, oparte są na prawidłowo przeprowadzonym i ocenionym materiale dowodowym. W szczególności nie stanowi naruszenia prawa zarzucany w skardze brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem, organ II instancji w postępowaniu odwoławczym obowiązany jest rozpoznać sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak w tym zakresie może oprzeć się całkowicie na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, jeśli uzna, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało prawidłowo (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Wydanie 4, 2011). Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia natomiast organowi II instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, które może obejmować zarówno powtórne przeprowadzenie dowodów wadliwie zebranych przez organ I instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie miała miejsca. Z wszystkich tych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.