II SA/Rz 1355/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. C. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi M. C. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. M. Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 4, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r.") - odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem – W. C. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że jak wynika z akt sprawy, tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, W. C. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a orzeczenie zostało wydane na stałe. Pomiędzy skarżącym a W. C. istnieje drugi stopień pokrewieństwa w linii bocznej - bracia. Ponadto organ ustalił, że są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z W. C., tj. matka L. P.  Prezydent Miasta stwierdził, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom, niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest łączne spełnienie przesłanek wynikających z art.17 ust. 1a u.ś.r. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione w/w przesłanki, gdyż matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem to ona może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności, wypełnienie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia, które jest wydane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada organ orzekający w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Dalej organ I instancji podał, że W. C. jest całkowicie ubezwłasnowolniony, a jego opiekunem prawnym jest skarżący. Natomiast opiekun prawny nie został wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jako osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ I instancji podkreślił, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygniecie uzależnione jest jedynie od spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz brata. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicza kwestia dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i rozstrzygnięcia, czy w świetle tego przepisu osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą osobą, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Na tej podstawie organ I instancji właściwie dokonał subsumpcji prawnej, zgodnie z którą przyznanie omawianego świadczenia uwarunkował spełnieniem przesłanki negatywnej, tj. byciem osobą z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, czyli warunków określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżący tych warunków nie spełnia. SKO wyjaśniło, że przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową organu, jest uzależnione od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy. Z uwagi zatem na brak spełnienia kryterium określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Dalej SKO wskazało, że za dominujące, a potwierdzone Uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13 należy uznać stanowisko, zgodnie z którym osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, spokrewnionymi w dalszym stopniu, nie są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Celem tych regulacji jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Skarżący pobiera już specjalny zasiłek opiekuńczy, zatem teza o pozbawieniu opieki brata skarżącego na skutek odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest co najmniej nieuprawniona. Natomiast warunkiem, który musi zostać w sprawie spełniony aby skarżący mógł ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne jest legitymowanie się przez matkę W. C. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas może zaktualizować się uprawnienie skarżącego do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się brata, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. oraz k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 80/19. Ponadto skarżący wskazał, że ze względu na stan zdrowia jego matki zostało wszczęte postępowanie o zaliczenie jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym zachodzą obiektywne przesłanki, jakimi są stan zdrowia, które uniemożliwiają jej sprawowanie prawidłowej opieki nad niepełnosprawnym synem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sprawa na wniosek skarżącego została rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym kontekście rozstrzygnięcie organu I instancji niewątpliwe było więc wadliwe. W sprawie nie ma sporu, że brat skarżącego W. C. – od urodzenia jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – orzeczenie Powiatowego Zespołu d.s. orzekania o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2018 roku, nr [...]. SKO odmówiło przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. – rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich, nie są małoletni li nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winna sprawować matka W. C. – L. P., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ojciec W. C. nie żyje). Zatem brat zobowiązany do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdyby matka W. C. miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. uprawniałaby tezę o prawidłowości stanowiska prezentowanego przez SKO. Taka wykładnia, zdaniem Sądu, nie jest jednak wystarczająca. Zauważyć bowiem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście, przywołać przyjdzie pogląd mogący odnieść się do rozważanego stanu faktycznego, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14; z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r., zatem teza powyższa jest nadal aktualna (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109). Zauważyć bowiem trzeba, że skarżący jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego brata. Zgodnie z art. 176 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego jeżeli wzgląd na dobro pozostającego pod opieką nie stoi temu na przeszkodzie, opiekunem ubezwłasnowolnionego całkowicie powinien być ustanowiony przede wszystkim jego małżonek, a w braku tegoż - jego ojciec lub matka. Z treści cytowanego przepisu wynika, że to L. P., jako matka powinna w pierwszej kolejności zostać ustanowiona opiekunem prawnym W. C., a skoro Sąd tak nie zdecydował, to musiał przyjąć, że jej stan zdrowia, kondycja psychiczna i fizyczna nakazują zakładać, iż w sensie normatywnym, kształtowanym treścią art. 176 KRiO W. C. nie ma matki. Spójność systemowa zobowiązuje Sąd w niniejszej sprawie kierować się tą samą logiką. Jest bezsporne, że L. P. ma 90 lat. Doświadczenie życiowe podpowiada, że osoby w tak podeszłym wieku nie są w stanie skutecznie sprawować opieki nad innymi, gdyż same takiej opieki wymagają. Przedmiotowa konkluzja znajduje normatywne wsparcie w treści art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że z mocy ustawy obowiązuje domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 lat. Zgodnie z ww. przepisami osobom, które ukończyły 75 lat przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przyjmuje zatem fikcję prawną, że po przekroczeniu określonej granicy wiekowej (75 lat) określone osoby są uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji. Jeżeli zatem tego rodzaju podmioty są prawnie uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji, to nie można uznać, że same są zdolne do podjęcia efektywnej i realnej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (u.e.r.) w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z zestawienia przepisów art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. i w zw. z art. 13 ust. 5 u.e.r. wynika zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej ze względu na wiek (ukończenie 75 lat) wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. W tym stanie rzeczy Sąd przyjmuje, że skarżący, jako osoba zobowiązana do alimentacji wobec W. C. w dalszej kolejności – jako brat – jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie potwierdzone, że sprawuje opiekę nad bratem w stopniu i zakresie, które uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. Uwzględniając całość powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na błędne zastosowanie prawa materialnego – art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. (organ II instancji) i art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ I instancji). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia oraz ustalą, czy skarżący sprawuje opiekę nad bratem w stopniu i zakresie, które uniemożliwiają mu podjęcie zatrudnienia. Organy uwzględnią również, iż we wniosku skarżący zrzekł się przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.