II SA/Rz 138/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 138/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi B. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. - zwana dalej w skrócie jako u.p.s.). Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy; W dniu 19 stycznia 2012 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako MOPS) wniosek B. G. o przyznanie zasiłku celowego na usunięcie szkód w nieruchomości powstałych na skutek osuwiska i padających deszczy w 2010 r. oraz sfinansowanie ekspertyzy budowlanej i badań geologicznych. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił B. G. przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego – osuwiska. Jako powód rozstrzygnięcia organ podał brak podstaw do przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazał, że w czasie zdarzenia w budynku znajdującym się w miejscowości C. zamieszkiwali rodzice wnioskodawczyni T. i D. K. - byli właściciele, którzy obecnie nie żyją. Natomiast B. G. w tym czasie zamieszkiwała i nadal zamieszkuje w R., gdzie prowadzi gospodarstwo domowe. Z przeprowadzonego rozpoznania wśród mieszkańców wsi C. wynika, że na dzień zdarzenia oraz w chwili obecnej w/w nie prowadziła i nie prowadzi gospodarstwa domowego w rodzinnym domu. Ze złożonego w dniu 19 stycznia 2012 r. wniosku wynika, że od dnia 2 sierpnia 2010 r. budynek nie był zamieszkiwany ze względu na to, że stan zdrowia rodziców B. G. uległ znacznemu pogorszeniu i przebywali oni w szpitalu, a następnie w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Po śmierci D. K., sparaliżowanym ojcem zajęła się siostra wnioskodawczyni – E. K., która jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości złożyła oświadczenie, iż nie wyraża zgody na udzielenie skarżącej pomocy w formie zasiłku. Organ wskazał, że uszkodzenie budynku w C. bezpośrednio nie pogorszył sytuacji bytowej B. G., gdyż stanowił on majątek rodziców. Naprowadził, że zadaniem własnym gminy jest zapewnienie mieszkania osobom, które straciły dach nad głową i nie mają gdzie mieszkać. Natomiast w/w nie została pozbawiona możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Konkludując Burmistrz stwierdził, że uszkodzenie w wyniku osuwiska budynku, w którym zamieszkiwali rodzice wnioskodawczyni nie pogorszyło jej sytuacji bytowej, gdyż zamieszkiwała ona i nadal zamieszkuje w lokalu w R., do którego prawo stanowi przedmiot wspólności małżeńskiej. W odwołaniu B. G. zakwestionowała ustalenia organu dotyczące daty złożenia wniosku. Podała, że wniosek w sprawie osuwiska złożyła w dniu 29 listopada 2011 r., a nie jak podaje MOPS w dniu 19 stycznia 2012 r. Nadto nie zgodziła się z ustaleniami, że nie przebywała w rodzinnym domu, gdyż przez długie lata i nie tylko w 2010 r. przebywała i pracowała w gospodarstwie pomagając chorej matce. W jej ocenie opinie mieszkańców dotyczące jej pobytu w C. nie są wiarygodne, gdyż zostały złożone przez osoby zaprzyjaźnione i spokrewnione z rodziną jej szwagra, który razem z siostrą chcą przejąć cały majątek po rodzicach. Podniosła, że organ niewłaściwie ocenił jej sytuację, gdyż zniszczenie domu pogorszyło jej sytuację bytową ze względu na poniesione straty materialne. Podała, że przed zdarzeniem losowym poniosła wydatki związane z remontem wewnątrz domu, po to aby mogła zamieszkiwać w nim na emeryturze. Obecnie stan techniczny domu uległ pogorszeniu i stanowi zagrożenie dla przebywających obok ludzi, a ona nie posiada środków na jego zabezpieczanie i rozbiórkę. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że B. G. razem z mężem, synem, córką i wnukiem zamieszkuje w R. przy ulicy O., w mieszkaniu o pow. 47 m², które jest przedmiotem współwłasności małżeńskiej. Kolegium powołało się na stanowisko WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 182/08, że samo powstanie na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budowlanej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego. Reasumując Kolegium stwierdziło, że mimo uszkodzenia domu w C. przez osuwisko na skutek intensywnych opadów w lipcu 2010 r. B. G. ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w lokalu w R., gdzie znajduje się jej centrum życiowe, gdyż mieszka i pracuje w R. W skardze B. G. podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż dotyczy domu rodzinnego zniszczonego przez zdarzenie losowe. Wskazała, że od najmłodszych lat mieszkała i pracowała w domu rodzinnym, do którego wniosła znaczne nakłady z nadzieją, że na emeryturze będzie mogła tam zamieszkać. Podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji, gdyż nie może przebywać w domu rodzinnym, który nie nadaje się do zamieszkania - dwie ściany odsuwają się od siebie, przez to zrobił się prześwit na zewnątrz, a nadto jest pęknięty dach. Wyjaśniła, że w mieszkaniu w R. przebywa jej mąż, który jest alkoholikiem i często wyrzuca ją z domu, a jego leczenie nie przynosi efektu. Podniosła, że druga siostra wyraża zgodę na jej zamieszkanie w domu w C. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.). W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s.). Zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy są świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s.). Zgodnie z art. 40 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) bądź w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Stosownie do ust. 3 tego przepisu, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Podkreślić jednak należy, że po pierwsze, art. 40 ust. 3 u.p.s stanowi uzupełnienie (dopełnienie) regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 u.p.s. z którego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i po drugie, że przyznanie tego rodzaju pomocy nie może prowadzić do pominięcia zasad wyrażonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy. Decyzje wydane w przedmiocie przyznania zasiłku celowego mają charakter uznaniowy a więc kontrola legalności dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez orzekający w sprawie organ postępowania administracyjnego. Wyprowadzone zaś, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wnioski, w postaci decyzyjnego rozstrzygnięcia, jeżeli są spójne, logiczne i oparte w zebranym materiale dowodowym - pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 655/11). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w przedmiotowej sprawie szkoda zgłoszona przez skarżącą dotyczyła domu nr [...] położonego w miejscowości C. uszkodzonego na skutek osuwiska w wyniku intensywnych deszczy w lipcu 2010 r., który jest współwłasnością skarżącej w 1/3 części wraz z siostrami A. K. i E. K. W budynku tym stale zamieszkiwali rodzice skarżącej T. i D. K. Natomiast od dnia 2 sierpnia 2010 r. budynek w C. nie był zamieszkały z uwagi na zły stan zdrowia rodziców skarżącej, którzy przebywali w placówkach opiekuńczo-leczniczych, a obecnie nie żyją. Z oświadczeń mieszkańców wsi C. wynika, że na dzień zdarzenia skarżąca nie prowadziła gospodarstwa domowego pod w/w adresem, a także w chwili obecnej nie prowadzi w tym miejscu gospodarstwa. Zamieszkuje natomiast wraz z rodziną (mężem, synem, córką i wnukiem) w mieszkaniu o pow. 47 m², przy ulicy O. w R., które jest przedmiotem wspólności małżeńskiej. W tym miejscu skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe. Dochód B. G. wynosi łącznie 1 930, 40 zł miesięcznie, na co składa się pobierane przez nią świadczenie emerytalne w wysokości 882, 85 zł oraz wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia z firmą M. z siedzibą w R. W wyniku zdarzenia jakim były intensywne opady i następnie osuwisko skarżąca i jej rodzina nie ucierpieli tak jak inni powodzianie, którzy utracili miejsce służące do zaspakajania ich podstawowych funkcji życiowych. Jak wyżej wskazano zadaniem pomocy społecznej w obliczu klęski żywiołowej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Nie jest w sprawie kwestionowana strata jakiej doznała skarżąca, jednakże strata ta nie może być traktowana na równi z utratą możliwości zaspokojenia elementarnych potrzeb mieszkaniowych, co jest jednoznaczne z niemożliwością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wobec rozmiaru klęski spowodowanej nadmiernymi opadami deszczu pomoc Państwa musi siłą rzeczy być skierowana do tych osób, które w wyniku kataklizmu znalazły się w sytuacji, której samodzielnie nie są w stanie przezwyciężyć i nie mogą zaspokoić swych elementarnych potrzeb życiowych. Za takim stanowiskiem przemawia wspomniany w art. 7 k.p.a. interes społeczny. Środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 u.p.s. winny zostać skierowane przede wszystkim do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych i nie są w stanie ich we własnym zakresie zaspokoić. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską. Zadaniem bowiem pomocy społecznej w obliczu klęski żywiołowej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne, zasoby i możliwości (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 570/2011). Dodać też należy, że intensywne opady deszczu i powstanie w związku z tym szkody wynikającej z osuwiska, nie może automatycznie uprawniać do przyznania zasiłku celowego. W sytuacji bowiem, gdy osoba (rodzina) ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, a więc ma zapewnione minimum egzystencji, pomoc Państwa nie jest jej niezbędna, przy czym stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 2 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 886/11, z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 582/11, czy też z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. II SA/Rz 445/11). Natomiast argumenty skarżącej o poczynionych przez nią nakładach na dom rodzinny, "z nadzieją na zamieszkanie na emeryturze", nie mogą przesądzać o przyznaniu jej zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych osuwiskiem i wbrew jej zarzutom świadczą jedynie o planach na przyszłość związanych z tym miejscem. Również sytuacja rodzinna skarżącej wynikająca z choroby alkoholowej męża nie może stanowić o nabyciu przez nią prawa do zasiłku celowego jak tego oczekuje. Przecież w razie stosowania przemocy istnieją możliwości podjęcia przeciwko mężowi działań prawnych przez właściwe w tym zakresie instytucje przy współdziałaniu skarżącej. Rekapitulując należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenia przez organy, iż miejscem zamieszkania B. G. jest lokal przy ulicy O. w R. i to tam koncentrują się podstawowe potrzeby życiowe skarżącej, w tym także mieszkaniowe. Natomiast dom rodzinny skarżącej położony w C. (dotknięty klęską żywiołową) nie stanowi jej centrum życiowego, jak podniosła "jest to dorobek całego życia jej rodziców". Sąd nie kwestionuje straty jakiej doznała skarżąca w domu rodzinnym, jednakże strata ta nie spowodowała utraty przez skarżącą całego dorobku życiowego. Mimo poniesienia szkody może ona zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe w innym lokalu mieszkalnym nie dotkniętym klęską żywiołową. Skoro skarżąca nie zamieszkuje w budynku mieszkalnym w C.i posiada inny lokal mieszkalny (w innej miejscowości), w którym zaspokaja swoje i swojej rodziny potrzeby mieszkaniowe, to okoliczności te dawały organom podstawę do odmowy przyznania żądanej pomocy. W tym zakresie stanowisko organów zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji jest zasadne i odpowiada zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Organy obydwu instancji odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego specjalnego na pokrycie strat spowodowanych zdarzeniem losowym w domu w miejscowości C., nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nawet gdyby rzeczywiście skarżąca faktycznie zamieszkiwała w budynku mieszkalnym w C. przed jego uszkodzeniem (na co jednak nie przedstawiła dowodów w toku postępowania) to we własnym zakresie po klęsce żywiołowej zaspokoiła swoje potrzeby bytowe w innym miejscu, wykorzystując fakt, że ma tytuł prawny do mieszkania w R. przy ul. O. Ta okoliczność uprawniała organy do odmowy w zakresie przyznania zasiłku. Nie jest istotne, czy skarżąca była czasowo zameldowana w uszkodzonym budynku, bo samo zameldowanie nie przesądza o tym, że faktycznie skarżąca tam mieszkała a tego nie potwierdzają oświadczenia mieszkańców wsi C. Skarżąca kwestionując wiarygodność oświadczeń tych osób nie przedstawiła żadnego świadka, który potwierdziłby okoliczności przez nią podawane. Zupełnie niezrozumiałe są twierdzenia dotyczące rzekomych działań podejmowanych przez szwagra w celu zagarnięcia majątku pozostałego po rodzicach. Oczywistym jest, że skarżąca jest aktualnie tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości i nawet działania skierowane na pokrycie szkody z umowy ubezpieczenia powinna podejmować we współdziałaniu z pozostałymi uprawnionymi do tego mienia następcami prawnymi zmarłych rodziców. Pomoc Państwa nie jest niezbędna, gdy dana osoba czy rodzina ma zapewnione warunki bytowe w innym miejscu – tak jak w tym przypadku. Przyznanie pomocy na poprawienie tej sytuacji bytowej w przyszłości – jak podaje skarżąca "na emeryturze" – bo takie plany wiązała z domem rodzinnym, wykraczałaby poza zadania pomocy społecznej, której głównym celem jest zabezpieczenie elementarnych potrzeb mieszkaniowych, w sytuacji kiedy te potrzeby nie są i nie mogą być zaspokojone w innym miejscu. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też kwestia kiedy faktycznie wniosek o udzielenie pomocy złożyła skarżąca, chociaż z przedstawionych Sądowi akt jasno wynika, że wniosek sporządzony z datą 29 listopada 2011 r. wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu 17 stycznia 2012 r. (data z prezentaty wpływu). Sąd kontrolował legalność zaskarżonej decyzji i stwierdziwszy, że takich uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. nie ma, nie mógł uwzględnić skargi. Decyzje, które są wydawane w ramach tzw. "uznania administracyjnego" mogą być skontrolowane merytorycznie tylko w takim zakresie czy nie przekroczono jego granic a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Jeszcze raz podkreślić należy, że pomoc państwa ma charakter subsydiarny, a potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca ma zapewnione warunki bytowe (mieszkaniowe) w innej miejscowości, przyznanie zasiłku celowego w związku z osuwiskiem w C., pozostawałoby w sprzeczności z podstawowymi zasadami udzielania pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 727/11). Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę, jako niezasadną oddalił.