II SA/Rz 1389/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. L. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. odstępuje w części od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. L. kosztów zastępstwa procesowego w zakresie kwoty 280 zł /słownie: dwieście osiemdziesiąt złotych/. Przedmiotem skargi J. L. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, 4, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E. Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności E. Z. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 października 2011 r., zaś niepełnosprawność datuje się od 16 maja 2018 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nie można natomiast przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem w/w regulacji, która nadal obowiązuje. Organ I instancji podkreślił, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest jedynie od spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprawdzie, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowanie ustawowe grupy osób dorosłych sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w zależności od tego w jakim wieku powstała u podopiecznego niepełnosprawność, jednakże pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 38/13, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozpatrywanym przypadku. Prezydent Miasta jest organem administracji stosującym obowiązujące rozwiązania prawne, a nie je stanowiącym. Organ I instancji wskazał również, że z akt sprawy wynika, że E. Z. pozostaje w związku małżeńskim z K. Z., która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas określony do dnia 31 lipca 2021 r. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji stwierdził więc, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności po 25 roku życia, oraz fakt, że E. Z. pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r dotyczy sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnienie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada organ orzekający w sprawie przyznania świadczenia. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności organ odwoławczy nadmienił, że kwestia różnicowania opiekunów w zależności od daty powstania niepełnoprawności ich podopiecznych została przesądzona w orzecznictwie. Utarta już linia orzecznicza sądów administracyjnych pozwala na przyjęcie stanowiska, że rozpatrywanie spraw w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych winno następować z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. W tym zatem zakresie tzw. przesłanka wieku powstania niepełnosprawności nie jest w orzecznictwie sporna. W analizowanej sprawie zaistniała jednakże inna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim w sytuacji gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził, że poza sporem pozostaje, że małżonka E. Z. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Prawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Organy administracji ani sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny czy dana osoba jest czy nie jest w stanie opiekować się swoim współmałżonkiem tym bardziej, że środki odwoławcze od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności rozpatruje sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w oparciu o opinię biegłych. Racjonalny ustawodawca ograniczył możliwość dokonywania takiej oceny dla instytucji nie posiadających kwalifikacji do dokonywania takiej oceny. Skoro zatem ustawodawca zastrzegł, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak takiego orzeczenia uzasadnia uznanie, że jest w stanie opiekować się swoim współmałżonkiem. Odmienna interpretacja byłaby nieuprawnionym rozszerzeniem i przeczyła zasadom wykładni logicznej i celowościowej, tym samym prowadząć do wnioskowania contra legem. Ponadto skoro ustawodawca expressis verbis wykluczył możliwość tzw. "szczególnych przypadków" słusznie uznając, że tylko specjaliści posiadający wiadomości specjalne mogą w drodze stosownego orzeczenia stwierdzić, czy dana osoba jest czy nie jest zdolna do opieki nad inną osobą, to dopóki skarżąca nie wykaże, że jej matka nie będzie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego wypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ wskazał, że fakt nieustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozbawia skarżącej prawa do opieki nad ojcem, do czego zobowiązana jest już choćby z przyczyn moralnych i więzów rodzinnych. Przyjęcie odmiennej tezy prowadziłoby do stwierdzenia, że tylko w sytuacji gdy państwo płaci za opiekę nad niepełnosprawnym, obowiązki te mogą być przez zobowiązanych wobec niego wykonywane. Takie podejście byłoby sprzeczne z podstawowymi wartościami humanizmu. Dla organu odwoławczego oczywistym jest również, że udowodnienie okoliczności uniemożliwiających matce skarżącej opiekę nad mężem, musi zostać potwierdzone, a jedynym skutecznym środkiem potwierdzenia braku możliwości sprawowania opieki nad mężem, jest uzyskanie stosownego orzeczenia. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. oraz ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 80/19.  W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona jako uzasadniona, niezależnie od oceny zasadności zarzutów i wniosków zaskarżenia. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), uwzględnił miarodajną argumentację prawną z urzędu. Sąd stwierdza, że wbrew utrwalonej linii wykładniczej sądów administracyjnych, organ odwoławczy bez przekonującego uzasadnienia zajętego stanowiska oraz ignorując poważne argumenty prawne wyrażane szeroko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjął jednostronną i niepogłębioną argumentacyjnie wersję literalnego odczytania przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Na taką ocenę nie mają wpływu jednostkowe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podjęto próbę odejścia od utrwalonej linii orzeczniczej tego Sądu (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20). Trzeba bowiem uwzględnić, że sądy administracyjne pierwszej instancji oraz część składów samego NSA nadal podtrzymuje dotychczasową linię orzeczniczą. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że jednostkowe wyroki NSA nie mogą być uznane za wystarczające uzasadnienie do zanegowania zaufania skarżącego do organów państwa oraz porządku prawnego w zakresie, w jakim utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych miałaby zostać nagle podważona, a poglądy stojące u jej podstaw zanegowane (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2021 r., II SA/Rz 1417/20 oraz dalsze). Przewidywalność, pewność oraz stabilność wykładni oraz stosowania prawa przez organy administracji publicznej stanowią elementy składowe zasady zaufania jednostki do państwa i prawa i tylko przeważające nad tymi zasadami i wartościami inne wartości i zasady konstytucyjne mogą uzasadniać odstąpienie od podlegającemu ochronie konstytucyjnej zaufaniu jednostki do państwa i prawa. Brak spójności oraz stabilności ocen prawnych lub sposobów stosowania regulacji materialnoprawnej w działalności orzeczniczej organów administracji publicznej obciąża te organy, natomiast jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych błędów lub zmian poglądów prawnych organów w tym zakresie. Sąd uznaje ponadto, że stanowisko interpretacyjne zajęte przez organ odwoławczy na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w świetle zasad i wartości konstytucyjnych oraz poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego i dotychczasowego, przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, jest błędne i nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwa prawa. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne od dotychczasowej, przeważającej i utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych poglądy wyrażane ostatnio przez różne składy orzekające NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20). Poglądy te, pomimo podniesionej w nich argumentacji, nie mogą być zaakceptowane w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, które stoją ponad pozornie jednoznacznym wnioskiem wynikającym z rozważanego w izolacji od innych norm i wartości brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie może również zostać usankcjonowana praktyka nagłej zmiany dominującej linii orzeczniczej NSA w sytuacji, gdy przez dość długi okres w orzecznictwie tego Sądu dominowało odmienne podejścia, a liczba podmiotów, które nabyły prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na podstawie korzystnej dla nich linii orzeczniczej NSA, jest znaczna. Odwrócenie dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych doprowadziłoby w takiej sytuacji do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w ten sposób, że podmioty charakteryzujące się tożsamą cechą relewantną prawnie (tzn. podmioty pozostające w związku małżeńskim, które ze względu na stan zdrowia nie mogą realnie i efektywnie sprawować opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem i jednocześnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) zostałyby poddane nowej (niekorzystnej dla nich) ocenie prawnej, pomimo iż przez okres wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało podejście, które dokonując pełnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. osłabiło rezultat wykładni językowej wynikającej z tego przepisu przez zastosowanie wykładni wewnątrzsystemowej (w tym prokonstytucyjnej), aksjologicznej oraz celowościowo-funkcjonalnej. Tymczasem obecnie podejmuje się próbę zanegowania wyników wykładni pozajęzykowej tego przepisu przez nagły "powrót" jedynie do wyników wykładni językowej. Takie podejście godzi jednak nie tylko w zasadę interpretatio cessat in claris, lecz także w zasadę clara non sunt interpretanda. Skoro bowiem przez wiele lat sądy administracyjny przejawiały poważne wątpliwości na tle wyników wykładni jedynie językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i podnosiły istotne argumenty prawne podważające te wyniki, to powstaje pytanie, z czego wynika nagła zmiana powyższej linii i stwierdzenie, że proces wykładni powyższego przepisu powinien zakończyć się na poziomie wykładni tylko językowej. Wieloletnia praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych pierwszej instancji podważyła zastosowanie zasady clara non sunt interpretanda w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wykazując konieczność sięgnięcia do zasady interpretatio cessat in claris. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie ze wskazaniami teorii prawa administracyjnego oraz orzecznictwem sądów administracyjnych granice wykładni językowej nie są bezwzględne, jeśli jedynie językowe brzmienie przepisu na tle znaczenia w pełni odkodowanej normy prowadzi do oczywistego i rażącego naruszenia wartości ponadustawowych (w tym konstytucyjnych) (zob. szerokie rozważania i ich uzasadnienie: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 566 i n., 574-576). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju wartości i zasady (przede wszystkim konstytucyjne) zostały wskazane. Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych). Sądy administracyjne orzekające w sprawach na tle rozważanego problemu legalnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. powinny także uwzględnić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny oraz uczestników postępowania w sprawie o sygn. P 38/09. Trybunał postanowieniem z dnia 25 maja 2010 r., sygn., umorzył ostatecznie postępowanie w związku z niespełnieniem przez pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wymagań formalnych. Jednocześnie Trybunał w podjętym na tle ww. sprawy postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek sprawa o sygn. P 38/09 dotyczyła nieco innego zagadnienia (Sąd Wojewódzki pytał, czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji), to jednak Trybunał umarzając postępowanie i występując do Sejmu RP o podjęcie prac legislacyjnych na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraził szersze stanowisko co do konieczności zmiany lub uchylenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Trybunał zauważył, że: "Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu o sygn. P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach. (...) Wobec tego należy uznać, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Ewentualnie prace legislacyjne powinny obejmować także odpowiednie akty wykonawcze (głównie wspomniane rozporządzenie z 2005 r.). (...) Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że niniejsza sygnalizacja powinna być brana pod uwagę zwłaszcza w toku prac nad poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach.". Podobne uwagi były konsekwentnie formułowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po roku 2010, pomimo iż w jednostkowych sprawach Sąd ten wyrażał również odmienne stanowisko (np. w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14). Naczelny Sąd w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, dobitnie stwierdził, że błędne jest stanowisko opierające się "wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego". W ocenie Sądu "oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności". W dalszej części rozważań Sąd stwierdził, że: "Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższych przepisów. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. (...) Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr jest w ocenie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (...) W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza i traktuje je jak własne". Naczelny Sąd zauważył również, że "dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla stosowania prawa przez sądy administracyjne. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się na temat prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. W wyniku tych wypowiedzi przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych był kilkukrotnie zmieniany. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie S 1/10 Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. (...) W uzasadnieniu Trybunał polecił rozważenie, czy <>. Również w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie P 38/09 wskazano, że <>. Z powyższych wypowiedzi Trybunału wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o świadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować. (...) Rozważania Trybunału Konstytucyjnego wskazywały na konieczność przełamania rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. (...) Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, dominuje pogląd, (...) że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. (...) Za nieuprawnioną Sądy uznały taką wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (...)". W ocenie NSA powyższy kierunek interpretacyjny został zaakcentowany i obszernie uzasadniony w wyroku NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, zgodnie z którym negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy bowiem stan zdrowia obojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). Wobec powyższego należy stwierdzić, że niezależnie od braku legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan jego zdrowia i warunki osobiste mogą uzasadniać w świetle istnienia istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej osłabienie kategoryczności brzmienia tego ostatniego przepisu. Rezultatem procesu wykładni jest bowiem określona treść normatywna, a nie oderwane od siebie jednostki redakcyjne tekstu prawnego. Błędna jest zatem próba dokonywania wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w izolacji od innych przepisów prawa mających wpływ na prawidłową rekonstrukcję normy podlegającej zastosowaniu (zob. szerokie rozważania na temat weryfikacji fazy interpretacyjnej orzekania organów administracji publicznej: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 552 i n.). Niezależnie od powyższych uwag należy stwierdzić, że w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, LEX nr 3122811) wyrażono również ostatnio trafny pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. "winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12, (...)). (...) W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.". W sprawie, której dotyczy skarga, konieczne jest zatem wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych, z których wynika, że współmałżonka (K. Z.) osoby wymagającej opieki (E. Z.) może ze względu na stan zdrowia oraz warunki osobiste realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Tylko bowiem w razie bezspornego ustalenia, że współmałżonka osoby wymagającej opieki może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem w taki sposób, że nie będzie to zagrażało jej życiu lub zdrowiu, można przyjąć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia skarżącej jako córce osoby wymagającej opieki. Organy powinny mieć na względzie, że małżonka osoby niepełnosprawnej sama jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i wobec ukończenia 71 lat zachodzą uzasadnione wątpliwości co do możliwości samodzielnego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych nad chorym mężem. Wobec powyższego należy jeszcze raz potwierdzić, że niezależnie od braku legitymowania się przez małżonkę osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan jej zdrowia i warunki osobiste mogą uzasadniać w świetle istnienia istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej osłabienie kategoryczności brzmienia tego ostatniego przepisu. Rezultatem procesu wykładni jest bowiem określona treść normatywna, a nie oderwane od siebie jednostki redakcyjne tekstu prawnego. Błędna jest zatem próba dokonywania wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w izolacji od innych przepisów prawa mających wpływ na prawidłową rekonstrukcję normy podlegającej zastosowaniu (zob. szerokie rozważania na temat weryfikacji fazy interpretacyjnej orzekania organów administracji publicznej: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 552 i n.). W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji. Sąd działając na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. orzekł w punktach drugim i trzecim wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w zakresie kwoty 200 złotych, jednocześnie odstępując w części od zasądzenia powyższych kosztów w zakresie kwoty 280 złotych. Podstawą do takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że wobec masowości i powtarzalności stanów faktycznych w sprawach na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w orzecznictwie tut. Sądu, identycznego brzmienia skarg wnoszonych przez tego samego pełnomocnika procesowego, któremu powinny być znane poglądy prezentowane w kolejnych orzeczeniach, oraz blankietowego i niepowiązanego ze stanem faktycznym sprawy odwoływania się do treści przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r., bez uwzględnienia zasadniczej przesłanki negatywnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.), która w świetle wykładni przyjętej przez organy stanowiła przeszkodę do nabycia prawa przez skarżącą, nie znajduje uzasadnienia przyznawanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości. W tym zakresie decyzja strony skarżącej co do wyboru konkretnego pełnomocnika procesowego niewątpliwie niesie dla niej – na tle pewnych kategorii spraw (szczególnie tych, które dotyczą świadczeń socjalnych lub rodzinnych) – ryzyko ponoszenia większych kosztów jego pracy w sytuacji, gdy w ocenie Sądu treść przygotowanej skargi nie pozwala na uznanie, że wkład pełnomocnika w wyjaśnienie i rozstrzygnięcie sprawy zasługuje na pełne wynagrodzenie kosztem zasobów finansowych skarżonego organu. W związku z powyższym Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., pozwalający na częściowe odstąpienie od zasądzenia kosztów od skarżonego organu.