II SA/Rz 1421/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 1421/14 UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu wniosku B. S.A., Starosta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n."): I. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w M., gm. [...], oznaczonej jako działka nr 356/2 o pow. 0,9031 ha, przez zezwolenie B. S.A. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 8,4 MPa relacji [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, II. określił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy – na czas budowy gazociągu części działki nr 356/2 o pow. 0,1095 ha, stanowiącej pas montażowy, oznaczony na załączniku nr 1 do decyzji; – na czas utrzymania gazociągu części działki nr 356/2 o pow. 0,0643 h, stanowiącej obszar strefy kontrolowanej, oznaczony na załączniku nr 1 do decyzji; - nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a w kolejnych punktach sentencji decyzji zobowiązał B. S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie zezwolenia oraz wskazał że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta podał, że realizowana przez B. S.A. inwestycja celu publicznego jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] i została zaprojektowana przy zachowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela działki nr 356/2 – A. S.A. Wniosek o ograniczenie korzystania z nieruchomości uznać należało za zasadny, gdyż pomimo przeprowadzonych negocjacji "A." nie wyraziło zgody na realizację ww. inwestycji W odwołaniu od tej decyzji "A." wniosła o stwierdzenie jej nieważności, organ nie wskazał bowiem na podstawie jakiego przepisu i jakich okoliczności nadał spornej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem odwołującej w decyzji nie określono ponadto granic czasowych i przestrzennych udzielonego zezwolenia oraz nie wskazano, czy planowany gazociąg jest budowlą nadziemną czy podziemną. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.- dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 9a) w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja mieści się w definicji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., zaś wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzono rokowaniami ze stroną odwołującą. Realizacja inwestycji jest zgodna z planem miejscowym, a granice planu są ściśle określone i ograniczają teren tożsamy z obszarem o funkcji przeznaczonej pod realizację infrastruktury technicznej gazociągu wysokiego ciśnienia. Wbrew twierdzeniom "A." w sentencji decyzji określono na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wskazano powierzchnię stanowiącą obszar strefy kontrolowanej oraz powierzchnię pasa montażowego. Ponadto przebieg gazociągu, położenie stref i ich obszar zaznaczono również na załączniku graficznym do kwestionowanej decyzji. W decyzji określono również okres, w którym właściciel został ograniczony w sposobie korzystania z nieruchomości – ograniczenie to polega na obowiązku udostępnienia na czas budowy części działki stanowiącej pas montażowy oraz części działki stanowiącej obszar strefy kontrolowanej na czas jego utrzymania. Wojewoda wskazał również, że rozpatrując wniosek w trybie art. 124 u.g.n. organ nie weryfikuje zasadności ofert formułowanych przez inwestora w stosunku do właściciela nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji celu publicznego. Okolicznością wiążącą organ jest wyłącznie sam fakt, że rokowania w przedmiocie udostępnienia nieruchomości prowadzono i taka właśnie okoliczność zachodziła w niniejszej sprawie, a zatem Starosta zasadnie ograniczył sposób korzystania z nieruchomości . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S.A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy błędnie uznał za zasadne wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Spółki, co stanowiło naruszenie art. 124 u.g.n. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 2 pkt 1 uchwalonego panu, projektowany gazociąg winien być zlokalizowany w odległości 3m od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN300, zaś zgodnie z pkt 2 wskazanego uregulowania, szerokość pasa montażowego wynosić ma od 17m do 22m. Z treści decyzji oraz jej załącznika nie sposób ustalić trasy przebiegu projektowanej inwestycji w odniesieniu do istniejącego gazociągu DN300, a zatem nie jest możliwe ustalenie, czy jest ona zgodna z ustaleniami planu pod względem minimalnej odległości pomiędzy gazociągami. Z tych też względów nie sposób ocenić, czy szerokość pas montażowego określona decyzją na 22m jest zgodna i w rzeczywistości niezbędna dla realizacji inwestycji, skoro sam plan określa minimalną szerokość na 17m. Zwłaszcza, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jako ingerencja w prawo własności winno odbywać się w minimalnym, niezbędnym do wykonania prac zakresie. Pominięto również fakt, że działka nr 356/2 stanowi obszar górniczy i na działce tej prowadzona jest przez Spółkę działalność polegająca na wydobywaniu kopalin. Skarżąca ponowiła zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się do stawianych przez nią zarzutów. Nie sprecyzował również, czy planowana inwestycja będzie budowlą podziemną czy nadziemną, a z racji prowadzonej przez Spółkę działalności kwestia ta ma zasadnicze znaczenie i wpływ na sposób wydobywania przez nią kopalin. Brak stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. i winien skutkować uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również postępowanie poprzedzające jej wydanie takich wad i uchybień nie zawierają. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."). Stosownie do jego treści starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są zatem: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości na takie ograniczenie. Szczególne znaczenie pierwszej z tych przesłanek polega na tym, że plan miejscowy, a w przypadku jego braku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkują w ogóle wydanie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, a po drugie zezwolenie to może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oceniając spełnienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że realizacja gazociągu DN 700 w [...] przewidziana została w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...]. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, w tym jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009 oraz wyrok NSA z dnia 27.04.2009 r., I OSK 664/08, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3.09.2014 r. II SA/Rz 542/14 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew zarzutom skargi te warunki spełnia decyzja organu I instancji, wskazując precyzyjnie powierzchnię działki nr 356/2, jaka podlega ograniczeniu w sposobie korzystania przez jej właściciela. Obszar ten stanowi: pas montażowy – na czas budowy gazociągu i obszar strefy kontrolowanej – na czas utrzymania gazociągu, zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji. W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości zarówno fakt, iż gazociąg będzie budowlą podziemną, co wynika z treści wniosku i uzasadnienia decyzji, jak i zasięg przestrzenny ograniczenia. Skoro zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, taka sama musi być miara ograniczenia wynikającego z decyzji wydanej w oparciu o art. 124 u.g.n. Nie można uczynić zarzutu, iż decyzja nie określa precyzyjnie głębokości posadowienia gazociągu, ponieważ kwestię tę regulują wyraźnie przepisy techniczne – rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) oraz uzależniona jest ona od warunków geologicznych w terenie. Podkreślić jedynie należy, że wszelkie konsekwencje decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w odniesieniu do prowadzonej przez jej właściciela działalności polegającej np., na wydobywaniu kopalin ze złóż, będą miały znaczenie w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym. Nie są też zasadne zarzuty skargi wskazujące na brak wyjaśnienia dlaczego w sytuacji wskazania w Miejscowym Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla gazociągu wysokiego ciśnienia relacji [...] szerokości pasa montażowego w sposób "widełkowy", w zaskarżonej decyzji przyjęto maksymalną, a nie mniejsza szerokość. Z treści wniosku wynika, iż pas o takiej właśnie szerokości 22 m jest niezbędny do budowy gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną dla potrzeb jego eksploatacji, a inwestycja ta jest zgodna z planem miejscowym. Dla legalności zaskarżonej decyzji nie ma także znaczenia brak zaznaczenia w niej trasy przebiegu istniejącego gazociągu DN300 i odniesienia do tego przebiegu lokalizacji projektowanego gazociągu w sytuacji gdy przebieg gazociągu DN700 został wskazany wyraźnie i precyzyjnie w załączniku stanowiącym integralną część decyzji organu I instancji i jest zgodny z trasą gazociągu wskazana w planie miejscowym. W rozpoznawanej sprawie spełniona też została druga przesłanka wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. - brak zgody na korzystanie z nieruchomości jej właściciela lub wieczystego użytkownika. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym), które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ich przedmiotem jest udzielenie przez właściciela zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Podkreślenia wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje również w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wypracowany też został pogląd, zgodnie z którym niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.10.2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.12.2011 r., I SA/Wa 1657/11, Lex Nr 1150740,wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 3.09.2014 r. II SA/Rz 542/14, z dnia 12.08.2014 r., II SA/Rz 543/14, https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z dołączonych do akt dokumentów (także potwierdzonych za zgodność kserokopii protokołów rokowań), negocjacje w sprawie zgody "A." na czasowe zajęcie nieruchomości były prowadzone co najmniej od 2011 r. i nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, a w tych okolicznościach zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. Uchybienie stanowi natomiast brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów odwołania w zakresie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie takiego rygoru w należyty sposób zostało uzasadnione w decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. – ważnym interesem społecznym i gospodarczym, priorytetowym znaczeniem dla bezpieczeństwa energetycznego Polski oraz ważnym interesem strony – możliwością dofinansowania tej inwestycji ze środków Unii Europejskiej. Okoliczności te wyczerpują w ocenie Sądu przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., a sam brak wskazania tego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie przesądza o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podobnie, choć brak odniesienia się do zarzutów odwołania przez organ II instancji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie to, z uwagi na prawidłowe nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Biorąc wszystkie te przyczyny pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.