II SA/Rz 1538/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], stwierdzające - na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) – że jej zażalenie na postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej: Burmistrz) z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w sprawie odmowy obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego - jest niedopuszczalne. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz na wniosek A. S. (pełnomocnika M. S.) wszczął postępowanie rozgraniczeniowe celem ustalenia granicy między położonymi w T. (gm. S.) działkami nr 988 (w 2/5 stanowiącej własność Z. H., zaś w 3/5 M. S.), nr 984 (własności J. P.), 989/1 i 989/4 (stanowiących własność E. R.) i 1009/2 (będącej własnością Powiatu [...]). Ponieważ podczas postępowania rozgraniczeniowego na gruncie właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, upoważniony przez Burmistrza geodeta M. P. dokonał ustalenia przebiegu granicy między tymi działkami, zaś Burmistrz decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] orzekł o ich rozgraniczeniu. W wyniku odwołania J. P. od tej decyzji, sprawa rozgraniczenia przekazana została do Sądu Rejonowego w [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. A. S. wskazując, że w/w decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 988 z jednej strony a działką nr 984 z drugiej strony, wniósł o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zgodnie z art. 262 – 264 K.p.a. w zakresie opłaty za czynności dokonane przez geodetę M. P.. Podniósł, że koszty postępowania o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu administracji, obciążają właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, w tym J. P. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie wskazanego geodety z dnia [...] czerwca 2015 r., wg którego rozgraniczenie dokonane na podstawie postanowienia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczyło ustalenia granicy między działką nr 988 i 984. Zleceniodawcą był A. S. Za wykonaną usługę geodeta pobrał kwotę 2 200 zł brutto. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. skierowanym do A. S. Burmistrz wskazał, że skoro wniosek nie został złożony w trakcie toczącego się przed nim postępowania, brak było podstaw do rozpatrzenia sprawy kosztów. Swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Na skutek kolejnego pisma A. S., w/w postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., Burmistrz - działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 § 1 i art. 123 K.p.a. - odmówił obciążenia właścicieli działek nr 988, 984, 989/1 i 989/4 oraz 1009/2 kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu brak jest podstaw do wydania postanowienia o podziale kosztów wynikłych z zawartej przez strony umowy cywilnoprawnej. Orzekanie o kosztach poniesionych przez wnioskodawców rozgraniczenia we własnym zakresie jest bezprzedmiotowe, gdyż nie stanowią one kosztów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 264 § 1 K.p.a., o rozliczeniu których organ mógłby orzec. W zażaleniu A. S. wskazał, że o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym powinien rozstrzygnąć organ, czyli Burmistrz Gminy i Miasta [...], za czym przemawia m.in. uzasadnienie postanowienia SR w [....] z dnia [...] czerwca 2015 r. [...]; postanowieniem tym Sąd ten umorzył postępowanie z wniosku M. S. o rozgraniczenie w związku z cofnięciem odwołania przez J. P. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 264 § 2 K.p.a., na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. W realiach sprawy sytuacja taka nie zachodzi, bowiem Burmistrz treścią kwestionowanego postanowienia odmówił obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego i nie zobowiązał do ich poniesienia żadnej ze stron, w tym wnoszącej zażalenie. Błędne pouczenie Burmistrza o prawie wniesienia zażalenia na to postanowienie nie może wywrzeć skutku w postaci merytorycznego rozpatrzenia zażalenia, gdyż nie tworzy ono takiego uprawnienia. Brak pozytywnej normy prawa dopuszczającej zaskarżenie tego postanowienia sprawia, że złożone przez skarżącego zażalenie jest niedopuszczalne. W skardze do WSA w Rzeszowie M. S. – zastępowana przez ojca A. S. - zarzuciła, że postanowienia SKO oraz Burmistrza naruszyły jej interes prawny w uzyskaniu postanowienia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem skarżącej niewątpliwe jest, że przy wydawaniu decyzji o rozgraniczeniu Burmistrz powinien rozstrzygnąć o kosztach tego postępowania, czyli o kosztach o jakich stanowią art. 262 – 264 K.p.a. Koszty związane z opłatą za dokonane na gruncie w dniu [...] października 2013 r. przez uprawnionego geodetę M. P. rozgraniczenie, powinny być określone w wydanej przez Burmistrza decyzji. Skoro tego nie uczynił a później odmówił obciążenia tymi kosztami stron postępowania rozgraniczeniowego, naruszył art. 263 § 1 i 2 oraz art. 264 § 1 K.p.a. Wbrew zatem twierdzeniom SKO wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, obowiązek wydania postanowienia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynika wprost z art. 264 § 1 K.p.a. w związku z przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Kolegium stwierdzając niedopuszczalność zażalenia naruszyło wskazane przepisy K.p.a. oraz jego art. 134 przez niewłaściwe zastosowanie w występującej w sprawie sytuacji faktycznej. Mimo odmowy Burmistrza wyrażonej w postanowieniu z dnia 2 lipca 2015 r., wbrew stanowisku SKO, skarżącej na podstawie art. 264 § 2 K.p.a. przysługiwało także zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (w tym również o odmowie ich ustalenia). W odpowiedzi na skargę SKO ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, podtrzymało twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.); stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za nie budzący wątpliwości należy uznać stan faktyczny sprawy, wg którego Burmistrz na wniosek A. S. (pełnomocnika M. S.) wszczął i prowadził postępowanie rozgraniczeniowe położonej w T. działki nr 988 z działkami sąsiednimi. Postępowanie zostało zakończone decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, niemniej sprawa na skutek odwołania jednej ze stron przekazana została do SR w [...].. Kwestię sporną stanowią koszty tego postępowania związane z wykonaniem prac geodezyjnych - poniesione w całości przez A. S. na podstawie zawartej z geodetą umowy, gdyż Burmistrz postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił obciążenia nimi pozostałych stron postępowania. Zaskarżonym postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wnioskodawcy, argumentując, że przysługuje ono wyłącznie osobie zobowiązanej do poniesienia kosztów, a takiej w sprawie brak. Wskazało również, że błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji nie statuuje po stronie wnioskodawcy prawa do wniesienia takiego zażalenia. Zarówno przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: u.P.g.k.) jak i rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), nie zawierają regulacji odnoszących się do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji problematyka kosztów związanych z administracyjnym postępowaniem rozgraniczeniowym, obejmujących najczęściej koszty niezbędnych prac geodezyjnych, może być rozważana jedynie w ramach art. 264 § 1 K.p.a. stanowiącego, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Jak wynika z treści tego przepisu, postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania powinno być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę. W sprawie kosztów postępowania organ orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Postanowienie w sprawie kosztów ma więc byt samodzielny, ponieważ dotyczy kwestii incydentalnej. Wydawane jest zarówno wtedy, gdy organ ustala takie koszty, jak i wtedy, gdy odmawia ich przyznania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2010 r. II OSK 880/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r. II SA/Rz 587/13). Określenie "jednocześnie z wydaniem decyzji" oznacza konieczność wydania przedmiotowego postanowienia w tym samym czasie co decyzji lub w niewielkim odstępie czasu od niej, gdyż akty te pozostają ze sobą w związku. W niniejszej sprawie, mimo że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości została wydana [...] marca 2014 r. a wniosek o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania pochodził z [...] czerwca 2015 r., Sąd nie doszukał się powodów do zakwestionowania z tego powodu legalności postanowień Burmistrza z [...] lipca 2015 r. i SKO z [...] sierpnia 2015 r. W tym zakresie należy bowiem podkreślić, że postanowienie Burmistrza ma charakter odmowny, zaś sam wniosek został przez A. S. złożony w następstwie wydania [...] czerwca 2015 r. przez SR w [...] postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego o rozgraniczenie i zawartej w jego uzasadnieniu informacji o braku podstaw do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym o kosztach rozgraniczenia, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo należy także podkreślić, że w kwestii dopuszczalności wydania postanowienia w sprawie kosztów postępowania po wydaniu decyzji pozytywnie wypowiedział się NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2007 r. II GSK 137/07; zgodnie z jego treścią, wydanie takiego postanowienia po wydaniu decyzji administracyjnej nie stanowi naruszenia przepisu art. 264 § 1 K.p.a., a sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego postępowania, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania. W postanowieniu wydawanym na podstawie art. 264 § 1 K.p.a. organ ustala jedynie koszty obciążające stronę na podstawie art. 262 § 1 K.p.a., tj. wynikłe z winy strony (pkt 1) oraz poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikające z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika przy tym dopuszczalność obciążenia kosztami postępowania wszystkich jego stron, a nie wyłącznie tej, która żądała wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że koszty rozgraniczenia gruntów prywatnych obciążają nie tylko stronę wnoszącą o rozgraniczenie, ale wszystkie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, które odnoszą korzyści w postaci ustalenia ich granic. Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w uchwale 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/2006, wg której "Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. przewidując możliwość rozdziału kosztów postępowania pomiędzy jego strony, w żadnym jednak przypadku – wbrew temu co pośrednio sugeruje treść wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. - nie odnosi się do wysokości kosztów, jakie miałyby być ewentualnie stronie zwrócone tak przez inną stronę postępowania, jak i przez organ. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne na podstawie komentowanego przepisu zasądzenie zwrotu kosztów pomiędzy stronami postępowania), a także w piśmiennictwie (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, M. Jaśkowska, A. Wróbel, 4 wydanie - Warszawa 2011, s. 1142, stosownie do którego K.p.a. nie przewiduje możliwości orzeczenia przez organ obowiązku zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez stronę od innej strony tego postępowania, a strona taka może dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym). W myśl art. 31 ust. 1 u.P.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Taki geodeta nie jest więc podmiotem działającym na zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego, gdyż jego wyznaczenie leży w gestii organu. Strony nie mogą też zawierać z geodetą odrębnych umów związanych z przedmiotem sprawy, w szczególności na wykonanie określonych prac, a jeżeli do tego dojdzie, koszty z tym związane nie są traktowane jako koszty postępowania administracyjnego. Z zalegającego w aktach administracyjnych oświadczenia wyznaczonego w sprawie geodety wynika, że na podstawie postanowienia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. dokonał on rozgraniczenia położonych w T. działek nr 988 i 984, niemniej zleceniodawcą prac był A. S., od którego za wykonaną usługę pobrał kwotę 2200 zł. Nie narusza to prawa, niemniej aby możliwe było rozliczenie kosztów geodezyjnych między stronami rozgraniczenia po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, musi być spełniony wymóg, aby koszty związane z wynagrodzeniem geodety były tymczasowo poniesione z własnych środków przez organ go wyznaczający, który może też zgodnie z art. 262 § 2 K.p.a. zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. W niniejszej sprawie organ nie żądał zaliczki, natomiast wynagrodzenie geodety z własnej woli opłacił pełnomocnik skarżącej. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, mimo wyznaczenia geodety, nie miał więc wpływu na wysokość kosztów jego wynagrodzenia, gdyż to strona skarżąca – jako zleceniodawca prac rozgraniczeniowych – ustaliła je w drodze dwustronnej umowy z geodetą. Koszty poniesione we własnym zakresie przez wnioskodawcę nie stanowią kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, o rozliczeniu których mógłby orzec organ administracji. W tym zakresie Sąd podziela pogląd, że w sytuacji, gdy organ nie żądał zaliczki a wynagrodzenie geodety opłaciła z własnej inicjatywy jedna ze stron, ustalając je w porozumieniu z geodetą, wówczas nie zachodzi konieczność rozliczenia tych kosztów w postanowieniu kończącym postępowanie rozgraniczeniowe (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 maja 2011 r. II SA/Sz 342/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r. II SA/Rz 1030/14). W tej sytuacji koszty poniesione przez skarżącą (jej pełnomocnika) tytułem wynagrodzenia geodety nie stanowią bowiem kosztów, które mogłyby podlegać rozliczeniu w trybie art. 264 § 1 K.p.a. W tym zakresie Sąd akceptuje też przytoczone przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie Burmistrza (s. 4, akapit 4) stwierdzenie, że "stosowana często praktyka wskazywania przez stronę geodety, którego następnie organ upoważnia do działania w postępowaniu w jego imieniu – w dodatku gdy strona ta jest również zleceniodawcą dokumentacji geodezyjnej w sprawie, zobowiązaną do zapłaty geodecie wynagrodzenia, jest (...) sprzeczna z zasadami określonymi w art. 7 – 8 K.p.a. (zasadą praworządności, interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, zaufania do władzy publicznej). Geodeta działający w imieniu organu mógłby bowiem zostać posądzony o działanie w interesie jednej ze stron postępowania wynikające ze stosunku cywilno – prawnego (zawartej umowy o wykonanie pracy geodezyjnej) (...)". Rodzaj i zakres niezbędnych do wykonania w toku postępowania czynności, zgodnie z ogólnymi regułami prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), określa bowiem organ prowadzący to postępowanie, co potencjalnie implikuje związane z tym koszty. Nie jest zatem dopuszczalne, by tak jak w niniejszej sprawie, pośrednio decydowała o nich strona inicjująca postępowanie, domagając się następnie ich rozliczenia z pozostałymi stronami. W sytuacji zatem, gdy Burmistrz nie poniósł żadnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego i nie wystąpiła konieczność rozliczenia zaliczki, a koszty geodety zostały poniesione przez stronę skarżącą, organ ten prawidłowo odmówił obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostałych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks taki stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko w przypadkach enumeratywnie w nim wymienionych, co dotyczy także podmiotów uprawnionych do jego wniesienia. W myśl art. 264 § 2 K.p.a., na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Legitymację do wniesienia zażalenia przyznano zatem wyłącznie osobom zobowiązanym, a więc takim, na które nałożony został obowiązek uiszczenia kosztów (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX; H. Knysiak – Molczyk, red.). Skoro zatem skarżąca na mocy postanowienia Burmistrza nie została zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania, należy uznać, że na podstawie wskazanego art. 262 § 2 K.p.a. zażalenie na to postanowienie jej nie przysługiwało. Błędne pouczenie co do prawa wniesienia środka odwoławczego nie powoduje bowiem, że w przypadku jego nieprzysługiwania, jego wniesienie przez stronę która zastosowała się do tego pouczenia, staje się prawnie skuteczne. W tej sytuacji SKO prawidłowo zastosowało art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., uznając złożone w imieniu skarżącej zażalenie za niedopuszczalne (zgodnie z treścią art. 134, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, przy czym na mocy art. 144, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Z podanych względów, skoro tak zaskarżone postanowienie SKO jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.