II SA/Rz 1555/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Rzeszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 20 lipca 2020 r. nr XXIV/148/20 w przedmiocie ustalenia stawek opłat cmentarnych na terenie cmentarza komunalnego w Leżajsku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7, § 1 ust. 2 pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7, § 1 ust. 3 i ust. 4. Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie (dalej: "Prokurator") jest uchwała Rady Miejskiej w Leżajsku (dalej: "Rada Miejska", "Organ") z dnia 20 lipca 2020 r. nr XXIV/148/20 w sprawie ustalenia stawek opłat cmentarnych na terenie cmentarza komunalnego w Leżajsku. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; dalej: "u.s.g."), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1473 z późn. zm.; dalej: "u.c.c.z.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 712 z późn. zm.; dalej: "u.g.k.") w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj. § 1 ust. 1 pkt 5 i 6, § 1 ust. 2 pkt 4, 5, 6 i 7, § 1 ust. 3, § 1 ust. 4 pkt 1 i 2, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 2 Konstytucji RP oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284; dalej: "rozporządzenie"), poprzez użycie w § 1 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz § 1 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały sformułowań "plac cmentarny pod grobowiec wąski", "plac cmentarny pod grobowiec szeroki", podczas gdy ww. rozporządzenie zawiera definicje legalne miejsc służących do chowania zwłok, a mianowicie "grób ziemny", "grób murowany", "grób rodzinny", "katakumby" i "kolumbarium", co stanowi naruszenie przez Organ stanowiący standardów prawidłowej legislacji, warunków określoności oraz precyzyjności prawa; 2. art. 7 ust. 2 u.c.c.z. poprzez wyjście poza ustawowe upoważnienie i wprowadzenie w uchwale w § 1 ust. 1 pkt 5, 6, 7 oraz ust. 2 pkt 5, 6 i 7 opłat za miejsca grzebalne oraz za przedłużenie użytkowania tych miejsc na okres 50 lat, podczas gdy przepisy ww. ustawy nie zawierają kompetencji dla Organu stanowiącego do ustalania opłat na taki czas; 3. art. 7 ust. 3 u.c.c.z. poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 2 pkt 4 i 7 opłaty za przedłużenie użytkowania miejsc grzebalnych, podczas gdy na mocy art. 7 ust. 3 ww. ustawy brak jest uprawnienia do ustalania dodatkowych opłat z tytułu upływu 20 lat w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn; 4. art. 7 ust. 1, 2 i 3 u.c.c.z., poprzez wyjście poza ustawowe upoważnienie i wprowadzenie w § 1 ust. 3 opłat uzupełniających przy każdym pochówku jako okres brakujący do 20 lub 50 lat od ostatniego pochówku (1/20 lub 1/50 opłaty za każdy rok) do istniejącego grobu, podczas gdy przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawierają w swej treści upoważnienia dla organu stanowiącego do wprowadzenia takich opłat; 5. art. 7 ust. 2 i 3 u.c.c.z. poprzez wyjście poza ustawowe upoważnienie i wprowadzenie w § 1 ust. 4 uchwały innych opłat cmentarnych, tj. opłat dziennych za wjazd pojazdami świadczącymi usługi pogrzebowe oraz pojazdami silnikowymi i niesilnikowymi świadczącymi usługi budowlane oraz w celu wykonania ekshumacji, podczas gdy art. 7 u.c.c.z. jest przepisem "lex specialis" wobec art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i nie zawiera w swej treści upoważnienia dla Organu stanowiącego do ustalenia innych opłat niż tylko te, które są związane z chowaniem zwłok. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości; o zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w Leżajsku kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie. Rada Miejska wskazała, że zaskarżoną uchwałę podjęła w ramach przyznanych jej kompetencji, albowiem uchwalenie stawek opłat cmentarnych jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy i stanowi wyraz gospodarowania mieniem komunalnym, realizowanego w ramach konstytucyjnej istoty samodzielności samorządu. Powyższe przesądza, że skarga jest bezzasadna, opiera się na błędnej wykładni przepisów u.c.c.z., nie uwzględnia charakteru prawnego uchwały jako aktu prawa miejscowego regulującego zasady korzystania z mienia komunalnego, a zarazem pomija utrwalone stanowisko doktryny i praktyki samorządowej w zakresie gospodarki cmentarzami publicznymi. Zaskarżona uchwała została podjęta w granicach ustawowej delegacji, w sposób racjonalny, przejrzysty i nienaruszający ani Konstytucji, ani ustaw. Rada Miejska podniosła również, że podjęła prawidłową uchwałę w ramach przyznanych jej kompetencji oraz wbrew twierdzeniom skargi w żadnym wypadku nie można przyjąć, że statuując przedmiotową uchwałę, organ wyszedł poza ustawowe upoważnienie. Podkreśliła również, że uchwalenie stawek opłat cmentarnych jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy i stanowi wyraz gospodarowania mieniem komunalnym, realizowanego w ramach konstytucyjnej istoty samodzielności samorządu. Odnosząc się do wskazania Prokuratora co do § 2 rozporządzenia, Rada Miejska w Leżajsku wskazała, że wbrew twierdzeniem Skarżącego § 1 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz ust. 2 pkt 5 i 6 zaskarżonej uchwały wskazuje jak należy rozumieć pojęcia "grobowiec wąski" oraz "grobowiec szeroki", stwierdzając, że: plac cmentarny pod grobowiec wąski zawiera się w wymiarach 1,16m x 2,40m, zaś plac cmentarny pod grobowiec szeroki zawiera się w wymiarach 2,30m x 2,40m. Wobec powyższego Rada Miejska wskazała, że twierdzenia Prokuratora w zakresie rzekomego naruszenia przedmiotowych przepisów rozporządzenia są niezrozumiałe. Organ wskazał, że Prokurator błędnie zakłada, że uchwała powinna posługiwać się wyłącznie terminologią rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czego jego zdaniem nie można zaakceptować. Po pierwsze, rozporządzenie określa jedynie minimalne wymiary technologiczne grobu. Po drugie, określenia "grobowiec wąski" i "grobowiec szeroki" odnoszą się wyłącznie do powierzchni zajmowanej na gruncie, a nie do rodzaju grobu, co jest powszechną praktyką. Żaden przepis prawa powszechnego nie zakazuje stosowania tego rodzaju rozróżnienia zaś, wykładnia funkcjonalna wskazuje, że: zatłoczenie cmentarzy, potrzeba racjonalnego planowania przestrzeni oraz ograniczona powierzchnia miejsc grzebalnych, uzasadniają wyodrębnienie różnych rodzajów powierzchni. Pojęcia użyte w uchwale pozwalają mieszkańcom w sposób jednoznaczny i przejrzysty zidentyfikować rodzaj miejsca i należną opłatę, spełniając konstytucyjny wymóg określoności prawa. Zdaniem Rady Miejskiej, zarzuty formułowane w tym zakresie w stosunku do przedmiotowej uchwały są całkowicie bezzasadne. Uchwała posługuje się pojęciami dotyczącymi powierzchni gruntu udostępnianej użytkownikowi, a nie konstrukcji grobu w rozumieniu rozporządzenia. Rozporządzenie reguluje wyłącznie minimalne wymiary grobów z punktu widzenia ich budowy, sanitariów oraz sposobu pochowania zwłok. Uchwała gminy nie tworzy żadnej "nowej kategorii grobu", lecz jedynie określa różne powierzchnie placów pod grobowce, co jest dopuszczalne i powszechnie stosowane jako konsekwencja zróżnicowania wielkości kwater na cmentarzu. Gmina wykonuje więc typowe władztwo właścicielskie nad mieniem komunalnym. Operowanie dwoma kategoriami placów służy jedynie ustaleniu odmiennych stawek dla zróżnicowanych powierzchni, co jest działaniem racjonalnym, proporcjonalnym i oczywistym. Odnosząc się do zarzutu okresu opłat przekracza delegację ustawową z art. 7 ust. 2 u.c.c.z., Rada Miejska wskazała, że Prokurator błędnie przyjmuje, że ustawowy okres 20 lat jest okresem nieprzekraczalnym. Zgodnie z wykładnią literalną i systemową, jeśli ustawa ustanawia minimalny okres, oznacza to, że ustawodawca nie zakazał jego wydłużania. Gdyby zamierzał wprowadzić okres maksymalny, uczyniłby to wprost poprzez odpowiednie regulacje ustawowe. Należy zatem zauważyć, że 20 lat to okres minimalny a Gmina może go wydłużyć. Ustawa nie zakazuje ustalania okresów dłuższych niż 20 lat. Ustawodawca w żadnym miejscu nie przesądza o limitach czasowych korzystania z miejsca grzebalnego. Jedyny zakaz dotyczy przeznaczenia grobu do ponownego pochowania przed upływem 20 lat. Prawo administracyjne dopuszcza rozszerzanie gwarancji na korzyść użytkownika - a ustalenie okresu 50-letniego jest właśnie takim rozszerzeniem. Praktyka powszechna w gminach potwierdza, że okresy 25-, 30-, 40- czy 50-letnie są stosowane. Organ wskazał również, że cmentarze komunalne muszą funkcjonować w sposób ekonomicznie trwały, a utrzymanie miejsca grzebalnego przez pół wieku generuje koszty, których ustawa nie reguluje, pozostawiając gminie swobodę w ustalaniu polityki opłat. Opłata 50-letnia nie narusza ustawy i jest przejawem autonomii gminy w gospodarowaniu mieniem publicznym. Zdaniem Rady Miejskiej ustalenie dłuższego okresu przez Gminę uznać należy za dopuszczalne i racjonalne, albowiem Gmina ma prawo kształtować opłaty w oparciu o koszty i względy funkcjonalne. Za taki rozwiązaniem przemawia potrzeby zapewnienia finansowania kosztów wieloletniego utrzymania infrastruktury, remontów alejek, obsługi zieleni, wywozu odpadów i oświetlenia itp. Innymi słowy ekonomiczna kalkulacja kosztów uzasadnia długi okres opłat, ponieważ: koszty utrzymania grobów i infrastruktury rozkładają się na wiele lat; częste pobieranie opłat generowałoby wyższe koszty administracyjne oraz mieszkańcy preferują stabilizację i długoterminowe rozwiązania. Odnosząc się do zarzutu Prokuratora dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 3 u.c.c.z., Rada Miejska wskazała, że przedmiotowa regulacja nie ustanawia nieodpłatności grobów murowanych czy urnowych. Przepis jedynie wyłącza niektóre zasady przewidziane dla grobów ziemnych, nie zakazując pobierania opłat za użytkowanie miejsca cmentarnego. Gdyby przyjąć stanowisko Prokuratora, oznaczałoby to, że Gmina musiałaby utrzymywać groby murowane na własny koszt, nawet przez dziesiątki lat - co byłoby sprzeczne z zasadą równości wobec prawa i zasadą odpłatności korzystania z mienia komunalnego. Nie istnieje żaden przepis ustawowy, który zwalniałby z opłat osoby posiadające groby murowane lub rodzinne. Stanowisko Prokuratora prowadziłoby więc do uprzywilejowania wyłącznie tej grupy użytkowników. W ocenie Rady Miejskiej również kolejny zarzut formułowany przez Prokuratora odnośnie grobów murowanych i urnowych nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż w przypadku gdyby ustawodawca chciał nadać grobom murowanym charakter prawa trwałego, zrobiłby to wyraźnie i zastrzegł w ustawie, co jednak nigdy nie nastąpiło. Gmina jest właścicielem cmentarza i zarządza nim. Skoro prawo do grobu jest uprawnieniem czasowym, nie zaś prawem rzeczowym ani zobowiązaniowym o charakterze stałym, to Gmina może ustalać jego okresy, opłaty i zasady odnowienia. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego opłat uzupełniających, Rada Miejska wskazała, że opłata uzupełniająca nie jest nową opłatą, lecz technicznym sposobem przeliczenia proporcjonalnej części opłaty za okres, który jeszcze nie upłynął. Ustawa nie określa ani sposobu kalkulacji opłat, ani zasad proporcjonalności, pozostawiając te kwestie gminie. Zatem Gmina ma pełną swobodę w zakresie metod obliczania wysokości opłat - byleby nie tworzyła nowych kategorii świadczeń. W tym przypadku opłata uzupełniająca nie jest odrębną kategorią, lecz częścią opłaty podstawowej za okres korzystania, gdy odbywa się dodatkowy pochówek przed upływem danego okresu. Mechanizm proporcjonalnego wyrównania zapewnia transparentność i chroni zarówno gminę (koszty utrzymania cmentarza), jak i użytkownika (brak podwójnego obciążenia). Rada Miejska uznała również zarzut Prokuratora w przedmiocie wadliwości w § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały za bezzasadny. Podała, że wbrew stanowisku Prokuratora możliwym jest zatem ustalenie opłaty za wjazd pojazdów świadczących usługi pogrzebowe oraz pojazdów silnikowych i niesilnikowych świadczących usługi budowlane oraz w celu wykonania ekshumacji, w taki sposób w jaki uregulowała Rada Miejska. Opłata za wjazd pojazdu na teren cmentarza dotyczy wyłącznie korzystania z infrastruktury drogowej cmentarza. Gmina Miasto Leżajsk jest właścicielem terenu i ma prawo pobierać taką opłatę na zasadach analogicznie jak właściciel parkingu czy drogi wewnętrznej. Ustalenie tych opłat stanowi wyraz gospodarowania mieniem komunalnym, realizowanego w ramach konstytucyjnej istoty samodzielności samorządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak przewiduje art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu sprawy wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że wskazane w sentencji wyroku przepisy zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają regulacje, zawarte w art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o cmentarzach. W przedmiotowej sprawie należało odpowiedzieć na pytanie, czy zakres regulacji opłat związanych z korzystaniem z infrastruktury cmentarza, w tym także udostepnieniem miejsca na pochówek został w sposób wyczerpujący uregulowany w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, czy też regulacja tej kwestii jest w tej ustawie jedynie fragmentaryczna i dopuszczalne jest uregulowanie innych jeszcze opłat za korzystanie z infrastruktury cmentarnej lub samego cmentarza w uchwale wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 u.g.k. Przedstawiona kwestia była już przedmiotem wielu rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi art. 7 u.c.c.z. stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak np. NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3139/17; NSA w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; NSA w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14; NSA w wyroku z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt 758/10; wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22). WSA w Rzeszowie podziela powyższy pogląd w tej sprawie. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ust. 2 i 3 u.c.c.z. należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych i urnowych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). WSA w Rzeszowie podziela ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przeciwny pogląd nie ma podstawy w wykładni gramatycznej ww. przepisów, ale również nie byłby zgodny z wykładnią systemową powołanych przepisów, zgodnie z którą należy im nadać treść uwzględniającą ich umiejscowienie w systemie prawnym w taki sposób, aby były one zgodne. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 u.c.c.z. reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć, że na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 u.c.c.z. byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby (tak wyrok NSA z 17.09.2024 r., III OSK 357/23, LEX nr 3765715). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach zawarto następujące unormowania: 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Powyższe oznacza to, że ustawowo wyznaczone zostały minimalne, dwudziestoletnie okresy obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu. Dla odnowienia okresu obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu wystarczy, wniesienie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty za pochowanie zwłok. Z wyraźnego zastrzeżenia, zawartego w art. 7 ust. 3 u.c.c.z. wynika, że wyartykułowany w ust. 1 zakaz ponownego pochowania w grobie przed upływem 20 lat oraz możliwość zachowania grobu po upływie tego czasu pod warunkiem wniesienia zastrzeżenia i opłaty, nie ma zastosowania do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia więcej niż jednej osoby oraz do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Z uwagi na wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z. względem chowania zwłok w grobach murowanych wieloosobowych oraz w urnach - uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Tym samym uchwała nie może przewidywać wobec grobów i urn wymienionych w art. 7 ust. 3 u.c.c.z., że opłata za udostępnienie miejsca do pochówku będzie terminowa, a więc jak w przedmiotowym przypadku 20 lub 50 lat. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim grobie jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy, terminu dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Rada gminy może zatem wprowadzić opłaty za miejsca grzebalne w grobach murowanych wieloosobowych i urnach, lecz opłaty te nie mogą być ograniczone czasowo. Terminowe ograniczenie, które ma zastosowanie względem grobów ziemnych wynika - najogólniej - z powodów sanitarnych i z tych samych względów nie ma racji bytu w przypadku wielostanowiskowych grobów murowanych lub pochówków urnowych. W sensie fizycznym grób murowany lub urnowy, poprzez wyłączenie go z procesów naturalnej degradacji, także po upływie 20 lat nie przestaje być grobem. W sensie szerszym, grób jako miejsce czczenia pamięci zmarłych, sprawowania obrządków z tym związanych może oczywiście - niezależnie od faktycznej zawartości - funkcjonować dłużej lub krócej. W sensie prawym o czasie istnienia grobu przesądza trwałość nabytych praw do grobu. W sferze prawnej pochowanie zmarłego wiąże się z nabyciem szeregu uprawień, a także z określonymi obowiązkami, w tym wniesieniem opłaty za udostępnienie miejsca pochówku. Faktyczna, realna możliwość wykorzystania grobu murowanego lub urnowego dla celów dochówku jest zatem ograniczona de facto tylko ilością przewidzianego w takim grobie miejsca, a nie upływem czasu, jak w przypadku grobu ziemnego. Możliwość wykorzystania go na potrzeby stworzenia nowego grobu (ponowne pochowanie) jest z kolei wyłączona z uwagi na fakt, że wciąż znajdują się w im szczątki lub prochy ludzkie, które nie uległy naturalnej degradacji, a zarazem brak jest regulacji dopuszczających likwidację grobu i określających procedurę takiej likwidacji. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie cywilnym na gruncie art. 7 ustawy o cmentarzach określa się prawo do grobu murowanego lub urnowego jako bezterminowe, zaś do grobu ziemnego jako terminowe, co do zasady wygasające po upływie 20 lat, z momentem ponownego wykorzystania grobu (E. Dołęgowska, K. Klibisz, A. Tworkowska: Cywilnoprawna regulacja prawa do grobu, "Białostockie Studia Prawnicze" 2013 r., nr 13, s. 122) – tak wyrok WSA we Wrocławiu z 17.03.2022 r., III SA/Wr 51/21, LEX nr 3452183. Z tego powodu Sąd stwierdził, że istotnie naruszają prawo regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale: - ustanawiające opłaty za udostępnienie miejsca pod grobowiec wąski i szeroki z ograniczeniem czasowym na 50 lat (§ 1 ust. 1 pkt 5 i pkt 6) oraz pod grób murowany urnowy z ograniczeniem czasowym na 50 lat (§ 1 ust. 1 pkt 7), - ustanawiające opłaty za przedłużenie użytkowania miejsc grzebalnych pod grób ziemny urnowy (§ 1 ust. 2 pkt 4), pod grobowiec wąski i szeroki (§ 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 6) oraz pod grób murowany urnowy (§ 1 ust. 2 pkt 7). Odnośnie kierowanych przez Prokuratora zarzutów względem nieprawidłowej terminologii, zastosowanej w § 1 ust. 1 pkt 5,6 i ust. 2 pkt 5 i 6, polegającej na użyciu sformułowań nieprzewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków Sąd stwierdził, że kluczowe z perspektywy oceny legalności jest zapewnienie zgodności uchwały z art. 7 u.c.c.z. W przepisach, zawartych w art. 7 ustaw o cmentarzach ustawodawca zdecydował się na wyróżnienie grobów: murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz urn. Zatem przepisy, zawarte w uchwale powinny stosować taką terminologię miejsc grzebalnych, która zgodna będzie z klasyfikacją przyjętą przez ustawodawcę. W niniejszej sprawie Rada Gminy w odniesieniu do grobów murowanych zastosowała następującą terminologię: "grobowiec wąski", "grobowiec szeroki" – o podanych uchwale wymiarach. W ocenie Sądu, jakkolwiek samo użycie takich sformułowań nie świadczy jeszcze o naruszeniu wymogów jasności i określoności prawa, to jednak w zaskarżonej uchwale nie zastosowano kluczowego z perspektywy zgodności z art. 7 ust. 3 u.c.c.z. podziału na groby murowane jedno i wieloosobowe. Zastosowane rozróżnienie na grobowce wąskie i szerokie nie zapewnia zgodności § 1 ust. 1 pkt 5 i § 1 ust. 2 pkt 5 z art. 7 ust. 3 u.c.c.z. Z doświadczenia życiowego wynika bowiem, że również grobowce wąskie mogą być wieloosobowe, w przypadku grobów pogłębionych, szeroko stosowanych w dzisiejszych warunkach. Z tego powodu Sąd uznał, że również § 1 ust. 1 pkt 5 i § 1 ust. 2 pkt 5 naruszają art. 7 ust. 3 u.c.c.z., gdyż przewidują dla grobów murowanych ograniczenia terminowe bez należytego sprecyzowania, że przepisy te dotyczą wyłącznie grobów murowanych jednoosobowych. Sąd podzielił również stanowisko Prokuratora co do niezgodności z prawem § 1 ust. 3 uchwały, który przewiduje opłatę uzupełniającą przy każdym pochówku do istniejącego grobu za okres brakujący do 20 lub 50 lat od ostatniego pochówku. Sąd podziela stanowisko, wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Z tego powodu, zdaniem Sądu, istotnie narusza prawo regulacja zawarta w § 1 ust. 3 (opłata uzupełniająca za pochówek w grobie istniejącym) oraz w § 1 ust. 4 (opłata za wjazd na teren cmentarza). Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym, ale przede wszystkim - prawo do pochowania zmarłego. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23). W ocenie Sądu zatem ustalenie dodatkowych opłat określonych w w zaskarżonej uchwale jako opłata uzupełniająca za kolejny pochówek w grobie istniejącym jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cmentarzach, poprzez ponowne objęcie opłatą udostępnienia miejsca grzebalnego w sytuacji, gdy ten aspekt korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz, został już uregulowany w § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu wprowadzenie ww. opłaty uzupełniającej należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.11.2025 r., II SA/Bd 338/25, LEX nr 3978601). Sąd podziela również wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i ustawie o cmentarzach) uchwalenie przez radę gminy opłaty za wjazd na teren cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W związku z tym również w tym zakresie - względem § 1 ust. 4 - Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa przez organ. Wskazane w całym ust. 4 opłaty za wjazd na teren cmentarza w ocenie Sądu, wykraczają poza przypisane radzie gminy uprawnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tej opłacie, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr XXIV/148/20 w zaskarżonej części - jak w sentencji wyroku.