II SA/Rz 1599/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r.nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania stosunków wodnych -skargę oddala- Uzasadnienie: Przedmiotem skargi EB, JB jest decyzja nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku KC w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr 247/4 położonej w miejscowości [...] i stanowiącej własność EB, JB, oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2015 r. KC zwrócił się do Wójta Gminy [...] o uregulowanie stosunków wodnych na działce nr 247/4 w [...] w związku z podniesieniem terenu poprzez nawiezienie ziemi i utwardzenie terenu, wskazując że na możliwość niekorzystnego oddziaływania wód opadowych spływających z powyższej działki na działki nr 246/1 i 246/2, których jest właścicielem. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] w celu rozpatrzenia sprawy zarządził rozprawę administracyjną i oględziny na gruncie podczas, której wysłuchano zeznań stron, dokonano oględzin terenu oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. stawiły się strony: [...]. W wyniku oględzin organ stwierdził, że przedmiotowy teren jest zróżnicowany. Działki wnioskodawcy nr 246/1 i 246/2 leżą "stosunkowo na jednym poziomie z działkami od strony płd. (dz. nr 245/4 i 245/5) oraz od strony północnej (dz. nr 247/4)". Natomiast, od strony zachodniej istnieje wzniesienie terenu, co obrazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa. Działka nr 247/4 została częściowo nawieziona ziemią od strony południowo-zachodniej, a następnie utwardzona. Od strony działki wnioskodawcy wzdłuż ogrodzenia betonowego istnieje droga dojazdowa utwardzona kamieniem, a od strony zachodniej działka nr 247/4 jest utwardzona płytami betonowymi, które nachylone są "delikatnie w kierunku południowo- wschodnim". Pomiędzy powyższą drogą a ogrodzeniem betonowym znajduje się "zaniżony teren tworząc swegorodzaju rów". Północna strona działki Państwa C jest również podniesiona ziemią w stosunku do naturalnego poziomu terenu. Podczas oględzin terenu na rozprawie administracyjnej organ nie stwierdził szkód na przedmiotowych działkach. Brak było zamuleń, zastoisk wód oraz podmyć terenu i innych oznak spływu wód na nieruchomość wnioskodawcy, powodujących szkodę. Wnioskodawca w czasie przesłuchań nie wykazał bezpośrednich szkód na swojej nieruchomości jedynie tylko obawę przed zalewaniem wodą opadową w przyszłości.W związku z brakiem obfitych opadów deszczu, postanowiono wyznaczyć rozprawę po wystąpieniu opadów. Wójt Gminy [...] wyznaczył kolejną rozprawę na dzień 12 czerwca 2015r. Na rozprawie stawiły się strony: [...]. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. KC zeznał, iż woda podczas obfitych opadów spływała rowem wzdłuż betonowego ogrodzenia, następnie wystąpiła na jego działkę od strony drogi gminnej. W wyniku oględzin nie stwierdzono powstania szkód na działce nr 246/2. Decyzją z dnia nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku KC w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr 247/4 położonej w miejscowości [...] i stanowiącej własność EB, JB. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że celem postępowania organu administracji publicznej zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (p.w.), jest ustalenie, czy właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, oraz czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Efektem ustalenia, iż wystąpiły przesłanki określone powyżej może być wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie organu konsekwencją braku wykazania szkody, o której mowa w art. 29 p.w., albo braku wykazania zmiany stanu wody na gruncie, jest wydanie decyzji odmawiającej nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem organu stosowanie nakazu określonego w art. 29 ust. 3 p.w. jest konsekwencją naruszenia przez właściciela gruntu zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, który stanowi, że "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono "widocznych podmoknięć" na działce stanowiącej własność KC, a "zróżnicowane ukształtowanie terenu przyległego ma wpływ na zbieranie się wody pomiędzy działkami 247/4 i 246/2". Ponadto stwierdził organ, "nie jest jednoznaczne, że bezpośredni wpływ na powyższe ma podwyższenie działki" przez EB i JB. W związku z powyższym należało – zdaniem organu – orzec o odmowie uregulowania stosunków wodnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w ustawowym terminie KC, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazując, że podczas oględzin terenu zostało jednoznacznie stwierdzone, że wody opadowe spływają z działki stron E. B. i J. B. na działkę odwołującego się. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wójta Gminy [...] oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 29 ust 3 p.w. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie takiego nakazu możliwe jest w razie łącznego spełnienia następującychprzesłanek: 1) właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, 2) zmiana stanu wody na gruncie odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji najistotniejsze jest szczegółowe ustalenie: czy w niniejszej sprawie bez jakichkolwiek wątpliwości doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a jeżeli tak to z jakich przyczyn. Zdaniem organu powyższe ustalenia w wielu przypadkach wymagają od organu I instancji odpowiedniej wiedzy, a także bardzo często wiadomości specjalnych (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 140/11: "Zasadnie podkreśla się w orzecznictwie sadów o administracyjnym, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń"). Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana przez Wójta gminy [...] jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, ponieważ "mimo wykonania wielu czynności procesowych, w tym dwukrotnych oględzin terenu, przesłuchania świadków oraz próby ugodowego załatwienia sprawy", mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy, jest "niepełna co przesądza o potrzebie jej wyeliminowania z obrotu prawnego". Oceniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego – zdaniem organu – uznać należy, iż w powyższej sprawie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakazujących podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Powyższe uchybienia formalne powodują brak możliwości merytorycznej oceny przez Kolegium prawidłowości wydania rozstrzygnięcia w badanym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego "przy skomplikowanym stanie faktycznym sprawy, sprzecznych interesach stron co do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy podniesieniem poziomu działki nr 247/4, jej częściowym utwardzeniem w pobliżu graniczy z działką 246/2 i zmiany kierunku spływu wód opadowych z działki nr 247/4" organ pierwszej instancji powinien zasięgnąć opinii biegłego z zakresu hydrologii.Biegły ten powinien w sposób dokładny ustalić kierunek spływu wód opadowych, a w szczególności udzielić odpowiedzi na pytanie, czy podniesienie poziomu działki nr 247/4, jej częściowe utwardzenie w pobliżu granicy z działką 246/2 i zmiana kierunku spływu wód opadowych z działki nr 247/4 niekorzystnie wpływa na stosunki wodne na działce sąsiedniej, a w szczególności czy nie przyczyniło się do znacznego zwiększenia spływu wód opadowych na działkę 246/2. Zdaniem organu drugiej instancji istotne jest również ustalenie, w jaki sposób gospodarują wodami opadowymi właściciele działki nr 247/4, a w szczególności czy zagospodarowują je na własnym terenie, czy też w doprowadzają do tego, że wody te w "niekontrolowany sposób" spływają na teren innych działek. Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu, że fakt braku zmian wody na gruncie i szkód na działkach stanowiących własność KC, został oparty jedynie na "wzrokowych oględzinach terenu oraz sprzecznych zeznaniach stron postępowania", co nie stanowi w ocenie organu odwoławczego wystarczającego dowodu w sprawie dla wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego takich ustaleń nie da się uczynić bez posiadania wiadomości specjalnych, wiedzy szczególnej oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, badań i pomiarów. W sprawie, której przedmiotem są stosunki wodne na gruncie, w pierwszej kolejności należy powołać także specjalistę do spraw melioracji, który w wydanej opinii oceni, czy i w jaki sposób gospodarują wodami opadowymi właściciele działki nr 247/4, a w szczególności czy zagospodarowują je na własnym terenie (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10: "Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dlatego też, w przypadku braku możliwości wyjaśnienia powyższych kwestii spornych w oparciu o inne środki dowodowe, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego"). W ocenie organu odwoławczego wykonane dotychczas przez Wójta Gminy [...] czynności procesowe są prawidłowe i zgodne z procedurą, jednakże niewystarczające dla prawidłowego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W świetle zebranych materiałów dowodowych nie można zgodzić się z poglądem organu I instancji, że brak szkody nie wskazuje na potrzebę jakiejkolwiek ingerencji organu administracji publicznej, gdyż zaistnienie szkody majątkowej stanowi samodzielną podstawę do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi na drodze cywilnej, jednak instytucje prawa wodnego, nie służą realizacji roszczeń majątkowych, lecz umożliwiają organom władcze wkraczanie, w sytuacjach uznawanych przez ustawodawcę za niepożądane, w zachowania podmiotów oraz na regulowanie ich zachowań. Zdaniem organu istotna zatem jest funkcja prewencyjna takich administracyjnych ingerencji, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 p.w. podjęte środki mają zapobiegać szkodom, a nie wyłącznie usuwać ich skutki. Zdaniem organu przepis art. 29 p.w. odnosi się do szkodliwego wpływu, szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Oddziaływanie takie może polegać również na tym, że pojawia się zagrożenie zalaniem lub zatopieniemdla nieruchomości sąsiedniej, nawet jeśli zagrożenie to zależy od nieprzewidywalnych i szczególnych okoliczności. W konsekwencji nie można się zgodzić z tezą organu I instancji, że spływ wód opadowych jest skutkiem wyłącznie naturalnego spadku terenu objętego niniejszym postępowaniem, a nie dokonanej zmiany stosunków wodnych, tym bardziej, że w toku rozpraw administracyjnych nie stwierdzono szkód. Kolegium podkreśliło, że w miesiącach letnich 2015 r. jest znacznie ograniczona ilość opadów atmosferycznych, a zatem oparcie decyzji jedynie na oględzinach wzrokowych pod kątem wystąpienia szkód jest niewystarczające dla wydania zgodniej z prawem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07: "(...) potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich, uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, może być uznane za szkodę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego"). Przedstawiona w odwołaniu argumentacja organu I instancji sugerowałaby, iż organ może podejmować działania tylko i wyłącznie w sytuacji wystąpienia już faktycznej szkody, a taki pogląd w świetle obowiązujących przepisów prawa jest całkowicie nieuzasadniony.Zdaniem organu odwoławczego nieuzyskanie w toku postępowania administracyjnego wiadomości specjalnych powoduje, że "przedmiotowa decyzja jest przedwczesna i niepełna". W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę wskazane wyżej uchybienia postępowania przed organem I instancji w ocenie organu odwoławczego zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.Mając zatem na uwadze ciężar stwierdzonych uchybień w postępowaniu I instancji, zachodzi – zdaniem skarżonego organu – konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji obowiązany będzie przeprowadzić rzeczowo, kompetentnie a przede wszystkim rzetelnie postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w niniejszej decyzji, uwzględniając wszelkie okoliczności, które mogłyby zdeterminować sposób rozstrzygnięcia sprawy. Spełnienie wskazanych przesłanek jest warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. W skardze z dnia 12 października 2015 r. pełnomocnik procesowy stron skarżących: EB, JB zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik procesowy sformułował następujące zarzuty naruszenia prawa: 1) naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. poprzez uznanie, że szkodą w rozumieniu tego przepisu jest również zagrożenie potencjalne; 2) naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane są wiadomości specjalne; 3) naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia, w szczególności brak klarownego wyjaśnienia, dlaczego w przedmiotowej sprawie powołanie biegłego zdaniem organu jest niezbędne; 4) naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 5) naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który budzi u skarżącego poważne zastrzeżenia – na Wójta Gminy [...] zostały nałożone dodatkowe obowiązki i związane z tym koszty, bez uzasadnienia potrzeby ich poniesienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik procesowy wskazał m.in. – cytując pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 282/14 – że "Organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Gdy się natomiast stan faktyczny da ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 p.w., to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Ocena potrzeby takiego dowodu analizowana musi być w oparciu o to, że na gruncie omawianego przepisu organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej osoby spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo- skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach". W ocenie pełnomocnika: "zadaniem biegłego nie powinno być w szczególności ustalanie kierunku spływu wód opadowych - co na str.4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji sugeruje organ. Dla skarżącego oczywistym jest, że wskazane kwestie winien ustalić organ I instancji w oparciu o ustalenia z oględzin oraz przesłuchanie stron/świadków - co faktycznie miało miejsce (organ dokonał dwukrotnych oględzin, przesłuchał strony, przeanalizował mapy sytuacyjno - wysokościowe)". Pełnomocnik zarzucił, że organ odwoławczy sformułował ocenę prawną dla określonej kategorii spraw administracyjnych (spraw o uregulowanie stosunków wodnych), a nie dla konkretnej sprawy, której dotyczy skarga. Ponadto pełnomocnik zakwestionował twierdzenie organu "jakoby szkodą było już samo zagrożenie dla terenu sąsiedniego" (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Rz 334/1; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2013 r., II SA/Rz 161/13). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie wniesionym do Sądu w dniu 28 czerwca 2016 r. uczestnik postępowania – KC wniósł o oddalenie skargi, wskazując na prawidłowość stanowiska Kolegium. Uczestnik wskazał m.in., że już samo nawiezienie znacznej ilości ziemi na działkę przez skarżących spowodowało zmianę stosunków wodnych, która nie zawsze jest od razu zauważalna. Negatywny wpływ na grunty sąsiednie może bowiem być zjawiskiem, którego powstanie ma charakter długotrwały, co nie pozwala na jego stwierdzenie podczas jednorazowych oględzin (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 listopada 2011 r., II SA/Bk 587/09). Uczestnik podniósł, że dokonane przez organ pierwszej instancji oględziny w dniu 12 czerwca 2015 r. odbyły się podczas słonecznej i upalnej pogody w sytuacji długotrwałego braku opadów, co nie może stanowić podstawy do czynienia wiarogodnych ustaleń co do oddziaływania zmian dokonanych na działce nr 247/4 na działki nr 246/2 i 246/1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany jedynie granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do przekroczenia granic skargi lub także przedmiotu zaskarżenia, obejmując rozpoznaniem i orzekaniem także niezaskarżone bezpośrednio akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w jej moc obowiązującą na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyraźnie podkreślić, że sądowo administracyjna kontrola legalności zaskarżonej decyzji jako decyzji o charakterze formalno-procesowym ma charakter ograniczony, albowiem skarżony organ nie orzekł merytorycznie (nie dokonał rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty), lecz stwierdzając określone naruszenia prawa procesowego uczynił użytek z wyjątkowej kompetencji do wydania orzeczenia kasatoryjnego, które ma ze swej istoty charakter rozstrzygnięcia niemerytorycznego. Brak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty nie pozwala sądowi administracyjnemu na przekroczenie granic treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i zajmowanie bezpośredniego stanowiska co do kwestii lub zarzutów o charakterze materialnoprawnym, co do których organy orzekające w sprawie nie wypowiedziały się bezpośrednio i stanowczo. Powyższe stanowisko znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. II OSK 219/13 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że specyfika decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. polega m.in. na tym, że organ odwoławczy poprawnie stosując powyższy przepis nie zajmuje stanowiska co do meritum sprawy, lecz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym kontrola decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona do weryfikacji prawidłowości wykładni i zastosowania powyższego przepisu kompetencyjno-procesowego w świetle wyznaczonych w nim przesłanek. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W piśmiennictwie podkreśla się, że celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było niewątpliwie ograniczenie zakresu stosowania rozstrzygnięć kasacyjnych przez organy odwoławcze i zażaleniowe. Z tego powodu wprowadzono wyraźny ustawowy warunek uruchomienia kompetencji kasatoryjnej, to jest ustalenie przez organ odwoławczy lub zażaleniowy, że organ pierwszej instancji dopuścił się określonych i konkretnych naruszeń przepisów postępowania. Warunek ten z pewnością ogranicza zakres swobody organu drugiej instancji. Przed nowelizacją organ odwoławczy lub zażaleniowy dysponował szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". W aktualnym stanie prawnym natomiast swoboda tego organu nie dotyczy interpretacji faktów sprawy (stanu faktycznego sprawy), a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części, lecz interpretacji prawa, a mianowicie, czy zostały naruszone przepisy postępowania (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138 kpa, pkt 6, Lex 2016). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona. Organ orzekający kasatoryjnie musi jednak w sposób szczegółowy i precyzyjny wskazać przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające, które zostały naruszone, a następnie wykazać, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy nie została wyjaśniona, co ostatecznie miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie dostrzeżenie przez organ odwoławczy wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego polegającej na przeprowadzeniu niepełnego postępowania wyjaśniającego, wypełnia pierwszą przesłankę sformułowaną w art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji z jednej strony nie podjął wszystkich niezbędnych czynności w celu pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) w świetle przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 29 ust. 3 p.w., z drugiej zaś – naruszył obowiązek wyczerpującego i całościowego zebrania materiału dowodowego, który warunkuje zgodność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z treści art. 29 ust. 3 p.w. wynika, że rozstrzygnięcie organu w sprawie uregulowania stosunków wodnych powinno zostać poprzedzone prawidłowymi ustaleniami faktycznymi w zakresie następujących przesłanek. Po pierwsze, organ powinien ustalić, czy i w jakim zakresie właściciel gruntu dokonał zmian na gruncie (np. poprzez zmianę kierunku spływu wód lub odpływu wody opadowej; odprowadzenie wód lub ścieków na grunty sąsiednie), które mogą prowadzą do zmiany stosunków wodnych. Po drugie, należy ustalić czy dokonane zmiany na gruncie doprowadziły do zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich. Po trzecie, trzeba ustalić czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy dokonaną zmianą stosunków wodnych a szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Po czwarte, konieczne jest ustalenie istnienia i zakresu "szkodliwego wpływu" na grunty sąsiednie, pojmowanego jako aktualne lub potencjalne negatywne oddziaływanie dokonanej zmiany stanu wód na grunty sąsiednie. Brak pełnych, wyczerpujących i wiarygodnych ustaleń faktycznych w zakresie powyższych przesłanek niewątpliwie nie pozwala na uznanie, że podstawa faktyczna decyzji rozstrzygającej sprawę o uregulowanie stosunków wodnych jest prawidłowa. W sprawie będącej przedmiotem skargi należy zgodzić się z organem odwoławczym, że podstawa faktyczna decyzji organu pierwszej instancji została ustalona w sposób niepełny, co skutkowało dokonaniem przedwczesnej, niepełnej i wybiórczej oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim nie można zgodzić się z ogólnikowym stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że nie stwierdzono "widocznych podmoknięć" na działce nr 246/2, a "zróżnicowane ukształtowanie terenu (...) ma wpływ na zbieranie się wody pomiędzy działkami 247/4 i 246/2". Organ nie tylko uchylił się w ten sposób od jednoznacznej kwalifikacji prawnej dokonanych ustaleń w świetle art. 29 ust. 3 p.w., lecz dodatkowo nie poczynił dalszych, koniecznych ustaleń w celu przesądzenia, czy właściciele działki nr 247/4 dokonali zmiany stosunków wodnych, oraz czy tak dokonane zmiany negatywnie oddziałują na działki nr 246/1 i 246/2. Ponadto trzeba podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie dokonując wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w świetle przesłanek z art. 29 ust. 3 p.w. naruszył również obowiązek zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrologii lub hydrogeologii w celu jednoznacznego przesądzenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie dokonana zmiana stosunków wodnych na działce nr 247/4 może oddziaływać negatywnie na działki nr 246/1 i 246/2 (art. 84 § 1 2 zw. z art. 75 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie organ pierwszej instancji nie dysponuje odpowiednimi wiadomościami specjalnymi w tym zakresie i – co do zasady – nie jest w stanie jedynie na podstawie oględzin lub zeznań świadków dokonać prawidłowych (pełnych, całościowych, wiarygodnych) ustaleń w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika zresztą bezpośrednio, że organ dostrzegł ograniczenia w zakresie oceny specjalistycznej stanu stosunków wodnych panujących na gruncie ("nie jest jednoznaczne, że bezpośredni wpływ" na "zbieranie się wody pomiędzy działkami 247/4 i 246/2" "ma podwyższenie działki" nr 247/4 "przez EB, JB"). Należy wreszcie zgodzić się z zarzutem uczestnika postępowania KC, że dokonywanie ustaleń w zakresie istnienia szkodliwego oddziaływania na działki 246/1 i 246/2 w okresie długotrwałego braku opadów nie może stanowić podstawy do czynienia wiarogodnych ustaleń faktycznych. Ustalenia powyższe powinny zatem zostać dokonane w okresie intensywnych lub długotrwałych opadów, a ponadto w oględzinach terenu powinien uczestniczyć biegły. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji naruszył również treść art. 107 § 3 k.p.a., albowiem sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji w świetle przesłanek materialnoprawnych z art. 29 ust. 3 p.w. jest niepełne, powierzchowne i nieprzekonujące. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że popełnione przez organ pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego miały na tyle istotny charakter, że uzasadniona była ocena organu odwoławczego, że również druga przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. została spełniona. Brak pełnych i wyczerpujących ustaleń w świetle przesłanek z art. 29 ust. 3 p.w. stanowi podstawę do uznania, że istota sprawy z zakresu uregulowania stosunków wodnych nie została rozpoznana przez organ pierwszej instancji w znacznej części, a zatem organ odwoławczy nie mógł bez naruszenia prawa stron do dwóch merytorycznych instancji administracyjnych orzec co do istoty sprawy. Wobec powyższych ustaleń należało uznać, że zaskarżona decyzja kasatoryjna organu odwoławczego nie naruszyła warunków z art. 138 § 2 k.p.a., a zatem organ prawidłowo uczynił użytek z wyjątkowej kompetencji do niemerytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli natomiast chodzi o podniesione w skardze zarzuty procesowe, to należy stwierdzić, że z jednej strony są one bezzasadne, z drugiej zaś – bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający wyjaśniono przyczyny konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji jest oczywiście chybiony, albowiem organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy co do istoty, a więc prawo strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań nie zostało naruszone. Sąd nie dostrzegł również, aby w sprawie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie jest wreszcie uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane są wiadomości specjalne. Jak już wskazano powyżej, ocena prawna organu w tym zakresie i w granicach będącego wzorcem kontroli przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowa, a zatem brak jest podstaw do jej podważania. Ze względu na ograniczony zakres kontroli legalnościowej decyzji niemerytorycznych Sąd nie mógł odnieść się w pełnym zakresie do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. poprzez uznanie, że szkodą w rozumieniu tego przepisu jest również zagrożenie potencjalne. Końcowa ocena prawidłowości wykładni przesłanek materialnoprawnych z art. 29 ust. 3 p.w. będzie mogła zostać dokonana przez Sąd dopiero po wydaniu przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia merytorycznego i po skutecznym jego zaskarżeniu. Merytoryczna ocena zasadności stanowiska organu odwoławczego nie może być weryfikowana przez Sąd w sprawie ze skargi na decyzję kasacyjną. Wyrażenie przez Sąd wiążącej w sprawie oceny prawnej byłoby przedwczesne, w sytuacji gdy nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy i miałoby w istocie charakter niedopuszczalnego administrowania przez sąd administracyjny. Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu kasatoryjnej decyzji ocena prawna oraz ocena materiału dowodowego nie są formalnie wiążące dla organu pierwszej instancji ponownie orzekającego w sprawie, który zachowuje samodzielność w tym zakresie. Z przepisów kodeksowych nie wynika bowiem związanie organu pierwszej instancji stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie wykładni, oceny dowodów, subsumpcji lub treści rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"). Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien jedynie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko w tym zakresie organ pierwszej instancji jest związany poleceniami organu wyższego stopnia. Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o jej oddaleniu.