II SA/Rz 1605/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z poźn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a.") - odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem K. K. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że skarżący w dniu 14 maja 2021 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem K. K., który wyrokiem sądu został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. W ocenie Burmistrza, skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności jego ojca, ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo Burmistrz wskazał, że K. K. ma jeszcze jedno dziecko, które nie pracuje, budzi więc wątpliwość konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego, skoro dzieci wspólnie z matką mogliby solidarnie zapewnić stosowną opiekę bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia z pracy, któregokolwiek z ww. osób. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby jego matka nie była w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec męża. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnośnie oparcia Burmistrza decyzji na regulacji zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., SKO stwierdziło, że w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w toku instancji wniosków dowodowych skarżącego odnoszących się do stanu zdrowia jego mamy A. K. Organy obu instancji rozpatrując sprawę, oparły się na braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności A. K., tymczasem skarżący w toku postępowania przedstawił zaświadczenia lekarskie wskazujące, że jego mama nie tylko ze względu na zwyrodnienie wielostawowe i choroby towarzyszące jest niezdolna do jakiejkolwiek opieki i pomocy swojemu mężowi, ale sama wręcz potrzebuje wsparcia we wszelkich sprawach dnia codziennego; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 u.ś.r. w związku z art. 128 i nast. k.r.o. poprzez przyjęcie, że świadczenia z tego przepisu wykluczają syna uprawnionego, jeżeli współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Burmistrza. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest jedynym opiekunem rodziców, z którymi wspólnie mieszka. W ostatnich latach stan zdrowia rodziców pogorszył się do tego stopnia, że aby zapewnić opiekę ojcu, który jest po licznych operacjach, skarżący musiał zrezygnować z pracy. Natomiast stan zdrowia matki skarżącego nie pozwala jej na jakąkolwiek samodzielną aktywność życiową, a ona sama również wymaga opieki. Składając wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący przedłożył zaświadczenie o stanie zdrowia mamy, z którego jednoznacznie wynikało, że nie jest zdolna do opieki nad swoim mężem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Wstępnie Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym kontekście rozstrzygnięcie organu I instancji niewątpliwe było więc wadliwe. W sprawie nie ma sporu, że ojciec skarżącego K. K. – jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, sygn. akt [...]. Z przeprowadzonych przez organy czynności wyjaśniających wynika, że skarżący opiekuje się ojcem codziennie, realizując wszystkie czynności związane z codziennym funkcjonowanie ojca. Istotne w sprawie jest jednak to, że SKO odmówiło przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winna sprawować żona, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem syn zobowiązany do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Sąd zgadza się z argumentacją SKO, że orzecznictwo sądowe na tle powołanego przepisu jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skontrastowane linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią językową, i która zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych dyrektyw wykładni, pozwala tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 429/21). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Sąd oczywiście dostrzega, iż taka dwoistość stanowisk judykatury jest niepożądana i niewątpliwie przekłada się na trudności orzecznicze organów administracji publicznej, niemniej jednak nie można abstrahować od jednej podstawowej kwestii – zarówno Organy, a przede wszystkim Sądy, powinny dożyć do tego, aby kształtowanie sytuacji prawnej jednostki w ramach relacji publicznoprawnej opierało się o konstytucyjny korpus aksjologiczny, mówiąc wprost było sprawiedliwe. Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z algorytmizacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skonfigurowania faktyczne mogą bowiem układać się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, pomimo iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki. W ocenie Sądu organy nie zgromadziły i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób, który pozwala to zagadnienie jednoznacznie rozstrzygnąć. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ocenią przedłożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że A. K. nie jest w stanie opiekować się mężem z uwagi na swój stan zdrowia. Ustalą, czy żona K. K., na dzień orzekania, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności – jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności wobec A. K. został złożony w dniu 14 września 2021 roku. Organy wezmą również pod uwagę, że w dniu [...] kwietnia 2022 roku A. K. ukończy 75 lat. Sąd zauważa, że wniosek o braku możliwości sprawowania opieki przez A. K. nad mężem będzie można – po tej dacie - sformułować także przez odwołanie się do treści art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że z mocy ustawy obowiązuje domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 lat. Zgodnie z ww. przepisami osobom, które ukończyły 75 lat przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przyjmuje zatem fikcję prawną, że po przekroczeniu określonej granicy wiekowej (75 lat) określone osoby są uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji. Jeżeli zatem tego rodzaju podmioty są prawnie uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji, to nie można uznać, że same są zdolne do podjęcia efektywnej i realnej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (u.e.r.) w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z zestawienia przepisów art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. i w zw. z art. 13 ust. 5 u.e.r. wynika zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej ze względu na wiek (ukończenie 75 lat) wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Organy rozstrzygnął wreszcie, czy siostra skarżącego – M. G. -, a córka K. K., sprawuje nad nim opiekę – przeczą temu stwierdzenia zawarte w protokole wywiadu środowiskowego - i czy jest w stanie się nim opiekować z uwagi na sytuację zdrowotną, dochodową, rodzinną, itd. W tym kontekście zasadnicze znaczenie będą miały ustalenia rozstrzygające, czy M. G. opiekuje się ojcem, bądź może sprawować opiekę nad ojcem w stopniu, który uzasadniałby przyjęcie, że skarżący nie musi sprawować opieki nad ojcem w sposób stały i długotrwały – innymi słowy może podjąć zatrudnienie. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że okoliczności istotne w sprawie nie zostały ustalone, co dowodzi naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. Naruszenia te mogły mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając całość powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.