II SA/Rz 1620/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w [....] i J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargi oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej również jako Wspólnota Mieszkaniowa/Inwestor): 1) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: organ I instancji, PINB) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów natomiast: 2) uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2022 r.. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 lipca 2017 r. pracownicy PINB dokonali kontroli na terenie przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w [...], w trakcie której ustalono, że na obszarze działek nr [...] Obr. [...] prowadzone są roboty budowlane związane z utwardzeniem nawierzchni. Podczas kontroli ustalono również, że inwestorem w/w robót budowlanych jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. PINB ustalił, że Inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych dnia [...] kwietnia 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] wezwał Inwestora do uzupełnienia jego braków. Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. (data wpływu 22 czerwca 2017 r.) Inwestor zwrócił się o wycofanie złożonego zgłoszenia. Zawiadomieniem z dnia 18 października 2017 r. nr [...] poinformowano strony postępowania o wszczęciu z dniem 25 lipca 2017r. postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, związanych z wykonaniem parkingu na terenie w/w działek. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, PINB dla [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] wstrzymać przedmiotowe roboty budowlane oraz nałożył na w/w Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, związanych z rozbudową parkingu na terenie działek nr [...] Obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Po wniesieniu zażalenia przez Wspólnotę Mieszkaniową, WINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, PINB nie określił w sposób jednoznaczny zakresu wykonanej rozbudowy i przebudowy parkingu oraz nie wyjaśnił, dlaczego do całego zakresu wykonanych robót wdrożono postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 P.b. Po ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wstrzymać przedmiotowe roboty budowlane oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, związanych z rozbudową parkingu na terenie działek nr [...] Obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu wniesionych zażaleń WM [...] oraz WM przy ul. [...], WINB, postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy w wyniku rozbudowy przedmiotowego parkingu powstało 10 czy 9 miejsc postojowych. Po uzupełnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej: ustawa zmieniająca), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wstrzymać roboty budowlane, związane z rozbudową istniejącego parkingu, zlokalizowanego pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] i [...] w [...], zrealizowaną na części działek nr [...] i [...] Obr. [...] (w ramach której powstało 15 pełnych miejsc postojowych wraz z dojazdami) oraz nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2021 r. dokumentów, tj.: - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (w tym: uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków), uwzględniającego doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami; - decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe wraz z aktualnym na dzień opracowania zaświadczeniem o wpisie do izby samorządu zawodowego autorów opracowujących projekt budowlany; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, z uwagi na brak zagrożenia spowodowanego wykonanymi robotami budowlanymi, PINB odstąpił od ustalenia wymogów dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Organ I instancji, po uzupełnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego opisał stan faktyczny sprawy, który przedstawia się w następujący sposób. Pierwotny parking zlokalizowany pomiędzy budynkami [...] i [...] w [...] powstał w ramach projektu technicznego budowy w/w budynków z maja 1973 r. (dowód: pozycja nr 15 akt sprawy). Parking zaprojektowano na obszarze od istniejącego obecnie wjazdu (obecnie działka nr [...]), bezpośrednio przy krawędzi murowanych garaży (obecnie działka nr [...]), do krawędzi składu opału (przy kotłowni) oraz krawędzi placu gospodarczego z trzepakiem i śmietnikiem (zlokalizowanego pomiędzy kotłownią, a budynkiem nr [...]). Wyżej wskazany parking przekazano do użytkowania protokołem z dnia [...] lipca 1975 r., w którym powierzchnię określono na 150 m² (dowód: poz. nr 23 akt sprawy), co według organu stanowiło powierzchnię placu postojowego, bez uwzględniania powierzchni dróg dojazdowych. Parking ostatecznie wykonany został w nieco innym kształcie w części południowej, tzn. został przedłużony w stronę budynku kotłowni (dowód: poz. nr 19). Jego krawędź wyznaczono od wewnętrznego naroża budynku garażowego (płd.-wsch.) do środka elewacji północnej budynku kotłowni, a następnie w granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...], w kierunku budynku nr [...]. Kształt powstałego w ten sposób parkingu przedstawia plan sytuacyjny sporządzony w lutym 2016 r. przez mgr inż. T. C. (dowód: poz. nr 44). W ocenie organu I instancji w/w część parkingu wykonana została w sposób legalny. Taką formę parkingu (do 18 kwietnia 2016 r.) potwierdzają również fotografie przedłożone przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. [...] (dowód: poz. nr 51 zdj. 1-5), fotografie przedłożone przez J. C. (dowód: poz. nr 63 - zdj. 1-2, poz. nr 65 - zdj. 1), oraz zdjęcia pochodzące ze strony internetowej google.com/maps (dowód: poz. nr 47 - zdj. 2), W dniu [...] kwietnia 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] wykonała rozbiórkę budynku byłej kotłowni na terenie działki nr [...] (dowód: m.in. poz. nr 51 - zdj. 5-6), kontrolowanej przez PINB dla [...] w tym samym dniu w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego. Plac po wykonanej rozbiórce (utwardzony kruszywem) wykorzystywany był przez mieszkańców, jako miejsce parkowania samochodów osobowych (dowód: poz. 51 - zdj. 7-8, poz. 32 - zdj. 2-3, poz. 47 - zdj. 1), które zdaniem WM [...] (zawartym w zażaleniach) stanowiło tzw. "parking dziki nieoznakowany". Pozostawiona została bez zmian krawędź parkingu przechodząca w granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...] i [...], w kierunku budynku nr [...] - na wysokości drzewka iglastego (dowód: poz. 51 zdj. 6 – z lewej strony). Następnie, w/w Wspólnota podjęła działania związane z zagospodarowaniem terenu działek nr [...] Obr. [...]. W dniu [...] kwietnia 2017 r. dokonała zgłoszenia modernizacji nawierzchni, odtworzenia konstrukcji placu wewnętrznego na działkach nr [...] Obr. [...], które ostatecznie wycofała w dniu [...] czerwca 2017 r. (dowód: poz. nr 3, 7, 44). Do w/w zgłoszenia dołączono projekt wykonawczy przebudowy - utwardzenia placu wewnętrznego, sporządzony w lutym 2016 r. przez mgr inż. T. C. (dowód: poz. nr 44 akt sprawy). Pomimo braku stosownych pozwoleń, około [...] lipca 2017 r. Inwestor przystąpił do robót budowlanych w oparciu o w/w projekt wykonawczy, rozpoczynając roboty na terenie działki nr [...], w miejscu rozebranej kotłowni (dowód: poz. nr 1). Ostatecznie, w/w roboty budowlane objęły teren działek nr [...] i [...], w tym obszar parkingu wykonany w sposób legalny (opisany powyżej), jak również dodatkowy obszar terenu w/w działek. Roboty budowlane wykonane w pasie terenu działki nr [...] przy garażach (w tym jedno miejsce postojowe przy bocznej ścianie) wykonane zostały przez w/w Wspólnotę na zlecenie części użytkowników wieczystych w/w działki (dowód: oświadczenia w poz. nr 65 akt sprawy). Organ I instancji przyjął, że inwestorem robót na terenie działki nr [...] nie jest WM [...], lecz użytkownicy wieczyści tej działki. Roboty budowlane na terenie w/w działek zostały zakończone w dniu [...] sierpnia 2017 r. (dowód: m. in. protokół w poz. nr 65). Przedmiotowy plac wykonany został zasadniczo w formie określonej w (niezatwierdzonym) projekcie wykonawczym, za wyjątkiem wykonania dodatkowych robót polegających na: oznakowaniu pionowym i poziomym placu parkingowego, wymianie nawierzchni w pasie terenu sąsiedniej działki nr [...] przy murowanych garażach (wykonanej na zlecenie części użytkowników tej działki), oraz nieznacznej zmianie kształtu placu w jego środkowej części przed budynkiem nr [...], poprzez wykonanie załamania pod kątem prostym (dowód: załączniki w poz. nr 13). Organ I instancji stwierdził, że w ramach w/w robót budowlanych (przeprowadzonych na przełomie lipca i sierpnia 2017 r.) Wspólnota Mieszkaniowa wykonała samowolną rozbudowę istniejącego parkingu (poza jego krawędź wykonaną w sposób legalny). Rozbudowa wykonana przez inwestora polegała na zwiększeniu obszaru istniejącego parkingu o: część działki nr [...] (przy budynku nr [...], m.in. w miejscu powstałym po wyburzeniu kotłowni), część działek nr [...] i [...] (stanowiącą w ostatnim czasie teren zieleni z chodnikiem i ławką - widocznymi m.in. na zdjęciach w poz. nr 51 akt sprawy zdj. 6-8, poz. nr 47 zdj. 1), oraz górną część działki nr [...] (poprzez przesunięcie krawężnika w stronę budynku nr [...]). W ramach robót budowlanych przeprowadzonych na terenie działek nr [...] inwestor wydzielił 39 miejsc postojowych na całości swojego placu, w tym 15 pełnych miejsc postojowych, w południowo-zachodniej części parkingu powstałej w wyniku rozbudowy (dowód: poz. nr 63). W wyniku przesunięcia krawężnika w górnej części działki nr [...] nie powstały nowe, pełne miejsca postojowe; zmieniony został wyłącznie sposób parkowania samochodów. W ocenie organu I instancji roboty budowlane, związane z rozbudową istniejącego parkingu pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] i [...] w [...], zrealizowaną na części działek nr [...] i [...] Obr. [...], mieszczą się w definicji budowy, którą zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 P.b. stanowi wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065; dalej: Rozporządzenie MI), pod pojęciem parkingu należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. PINB dla [...] wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2017 r. do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. katalogiem robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęta została budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Wykonanie w/w ilości miejsc postojowych należy wiązać z pojęciem placu postojowego, zawartego w definicji urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 P.b.). Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren, powstaje plac umożliwiający postój większej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, który podlega reżimowi określonemu w art. 48 P.b. W świetle powyższych przepisów, rozbudowa istniejącego parkingu pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] i [...] w [...], zrealizowana na części działek nr [...] i [...] Obr. [...], polegająca na wykonaniu 15 pełnych miejsc postojowych (wraz z dojazdami), wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. PINB wskazał, że w niniejszej sprawie, istotne znaczenie mają przepisy dotyczące parkingów dla samochodów, określone w rozdziale 3 Rozporządzenia MI. Organ I instancji podał, że część parkingu, na której wykonano 15 pełnych miejsc postojowych narusza przepisy Rozporządzenia MI tj.: ­ wykonanie stanowisk postojowych o szerokościach od 1 m do 2,42 m (zamiast wymaganej szerokości 2,5 m) i długościach od 4,58 m do 4,87 m (zamiast wymaganej długości 5 m) - co stanowi naruszenie § 21 ust. 1; ­ wykonanie stanowisk postojowych (9 szt.) w zachodniej części działki nr [...], w odległości około 1,70 m 4,69 m od ogrodzenia z działką nr [...] (zlokalizowanego w granicy w/w działek) - zamiast wymaganej odległości 6 m, co stanowi naruszenie § 19 ust. 2; ­ wykonanie stanowisk postojowych (2 szt. skrajnych w rzędzie 9 stanowisk jw.) w południowozachodniej części działki nr [...], w odległości ok. 2 m (dla skrajnego miejsca) oraz w odległości ok. 4,35 m (dla drugiego miejsca z rzędu) od granicy z działkami nr [...] i [...], zamiast wymaganej odległości 6 m, co stanowi naruszenie § 19 ust. 2; ­ wykonanie stanowisk postojowych (2 szt. skrajnych w środkowej części parkingu) na terenie działki nr [...], od strony południowej, w odległości ok. 2 m (dla skrajnego miejsca) oraz w odległości ok. 4,35 m (dla drugiego miejsca z rzędu) od granicy z działkami nr [...] i [...], zamiast wymaganej odległości 6 m, co stanowi naruszenie § 19 ust. 2; ­ wykonanie stanowisk postojowych (2 szt. skrajnych w południowo-wschodniej części parkingu) na terenie działek nr [...] i [...], w odległości ok. 2,08 m (dla skrajnego miejsca) oraz w odległości ok. 4,58 m (dla drugiego miejsca z rzędu) od granicy z działką nr [...] - zamiast wymaganej odległości 6 m, co stanowi naruszenie § 19 ust. 2. Pozostała część rozbudowanego parkingu nie narusza przepisów określonych w Rozporządzeniu MI. Ponadto, PINB nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], że rozbudowana część parkingu narusza wymaganą odległość 10 m od okien pobliskiego budynku mieszkalnego nr [...]. Rozbudowana część parkingu znajduje się przy elewacji północnej budynku nr [...] nieposiadającej żadnych otworów okiennych, a rozbudowany parking nie znajduje się prostopadle przed pozostałymi elewacjami budynku. PINB wyjaśnił, że w przypadku gdy inwestor sporządzi i przedstawi projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom w tym przepisom techniczno-budowlanym, koniecznym będzie wydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części. Jednak w przypadku, gdy obiekt narusza warunki techniczno-budowlane, inwestor ma prawo ubiegać się, stosownie do art. 9 P.b. o uzyskanie odstępstwa od przepisów warunków technicznych. Ponadto zgodnie z orzecznictwem NSA, odstępstwo od przepisów technicznobudowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 P.b., może zostać udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych. W związku tym, iż w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia zrealizowanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, niniejszym postanowieniem, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazano Inwestorowi wstrzymać roboty budowlane oraz nałożono obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia. Jednocześnie, z uwagi na brak zagrożenia spowodowanego wykonanymi robotami budowlanymi, odstąpiono od ustalenia wymogów dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. PINB zaznaczył, że w przypadku przedłożenia przez Inwestora kompletu wyszczególnionych w sentencji dokumentów wraz z wnioskiem o wydanie decyzji w/s zatwierdzenia projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji, organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wydania postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej, która w tym przypadku będzie wynosić 200 000,00 zł (opłata dla parkingu o powierzchni do 1000 m²). Ponadto organ I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie ograniczono wyłącznie do robót budowlanych, związanych z samowolną rozbudową istniejącego wcześniej parkingu, zrealizowaną na części działek nr [...] i [...] Obr. [...] (w ramach której powstało 15 pełnych miejsc postojowych wraz z dojazdami). Niniejsze postępowanie nie obejmuje natomiast robót budowlanych wykonanych na pozostałej części parkingu (wykonanego w sposób legalny). W ocenie PINB roboty budowlane wykonane w tej części parkingu, polegające na wymianie nawierzchni bitumicznej na nawierzchnię z kostki betonowej, mieszczą się w definicji wykonania remontu, zgodnie z art. 3 pkt 8 P.b., wymagającego dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 2, art. 30 ust. 2a). Niniejsze postępowanie nie obejmuje robót budowlanych związanych z wykonaniem 1 miejsca postojowego na terenie działki nr [...] Obr. [...] przy bocznej ścianie garaży. Zdaniem organu I instancji wykonanie w/w miejsca należy traktować jako odrębną inwestycję, której inwestorami byli użytkownicy wieczyści w/w działki. Wykonanie w/w miejsca postojowego nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 10), natomiast wymagało dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 4 - ze względu na jego lokalizację na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W związku z powyższym wymienione powyżej roboty budowlane nie mogą zostać objęte postępowaniem legalizacyjnym w oparciu o art. 48 P.b. Po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz art. 25 ustawy zmieniającej, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2022 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił zapatrywania organu I instancji, że rozbudowa istniejącego parkingu o 15 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obowiązkiem posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed przystąpieniem do jej wykonania. Brak powyższej decyzji stanowi naruszenie prawa. Do rozpatrzenia sprawy samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, ma zastosowanie art. 48 P.b. Organ II instancji wyjaśnił, że w stosunku do robot budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...], polegających na przebudowie utwardzenia, nie stwierdza naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych na tej działce. Ponadto z ustaleń organu I instancji wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie była inwestorem robót wykonanych na działce nr ewid. [...], wobec powyższego nie są one przedmiotem prowadzonego postępowania. J. C. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. H. Ł. wnieśli skargi na powyższą decyzję WINB w [...]. J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. J. C. zarzucił naruszenie przepisów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ­ art. 7 k.p.a., poprzez brak działania w sprawie przez organy obu instancji w sposób wnikliwy, niepodjęcia przez organy obu instancji niezbędnych czynności w sprawie, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wykonania robót budowlanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] Obr. [...] bez zgody wszystkich użytkowników wieczystych tego gruntu i właścicieli garaży, załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli; ­ art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie; ­ art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku dokonania przez organy obu instancji m.in. ustaleń czy wszyscy użytkownicy wieczyści gruntu stanowiącego działkę nr [...] właściciele garaży na tym gruncie wyrazili zgodę na wykonanie przedmiotowych robót; błędne uznanie, że inwestorem robót wykonanych na działce nr [...] nie była Wspólnota Mieszkaniowa [...] i uznanie, że roboty te wykonane na w/w działce nie są przedmiotem prowadzonego postępowania; błędne uznanie, że właściwym w sprawie jest dokonanie zmiany terminu wykonania obowiązku przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. [...] w [...] do dnia 31 marca 2022 r. bez szczegółowego wyjaśnienia podstaw i przyczyn dokonania przez WINB takiej zmiany; ­ art. 8 k.p.a. i art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, uzasadniając jednocześnie dokonanie zmiany terminu wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2022 r. przez WINB, a także uzasadniając przyjęcie przez w/w organ, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w [...] nie była inwestorem przedmiotowych robót i nie jest zobowiązana do wykonania nałożonego obowiązku również w związku z realizacją przez nią robót budowlanych na działce nr [...]; ­ art. 138 k.p.a., poprzez błędną zmianę zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu i wyznaczenia nowego terminu wykonania obowiązku do dnia 31 marca 2022 r. oraz utrzymania zaskarżonego postanowienia organu I instancji w pozostałej części w mocy, podczas gdy WINB, jako organ odwoławczy winien był zaskarżone postanowienie uchylić w całości. J. C. zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ­ art. 48 P.b., poprzez brak nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] wstrzymania robót budowlanych realizowanych przez nią także na działce nr [...] Obr. [...] oraz brak nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową [...] przy ul. [...] w [...] obowiązku przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2021 r. dokumentów szczegółowo wskazanych w postanowieniu PINB dla [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], w sytuacji gdy powyżej wskazana Wspólnota Mieszkaniowa wykonała bez zgody wszystkich użytkowników wieczystych działki nr [...] właścicieli garaży roboty budowlane na tymże gruncie, wykonała je bez wymaganego zgłoszenia biorąc pod uwagę lokalizację gruntu w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W uzasadnieniu skargi J. C. wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa podjęła w 2016 r. uchwały w zakresie wykonania inwestycji dotyczącej parkingu (m.in. utwardzenia kostką brukową terenu, wydzielenia miejsc postojowych itd.). Powyższe uchwały nie dotyczyły nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest J. C. i na której jest jego garaż, tj. działki nr [...]. Zarząd Wspólnoty zlecając prace na w/w działce nr [...], dopuścił się samowoli budowlanej, nie miał zgody wszystkich użytkowników wieczystych/właścicieli garaży na wykonanie robót budowlanych na w/w działce (a była to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu), a ponadto nie dokonał on żadnych zgłoszeń i nie wypełnił formalności związanych z przystąpieniem do wykonania przedmiotowych robót. Ponadto J. C. podniósł, że wraz z żoną nie zawierali żadnej umowy z w/w Wspólnotą Mieszkaniową na wykonanie na działce nr [...] prac, nie wyrażali zgody na wykonanie prac na w/w działce, m.in. także w obszarze ich garażu i nie ponosili kosztów z tym związanych. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zapłaciła ze swojego konta za prace wykonane na działce nr [...] w dniu zakończenia tych prac. Wyjaśnił, że kilkukrotnie w rozmowie z przewodniczącym prosił o zaprzestanie prac na ich terenie, tj. na działce nr [...] włącznie z rozbiórką nielegalnie położonej kostki. J. C. podniósł, że w wyniku samowoli budowlanej Wspólnoty Mieszkaniowej rozebrano mu uprzednio wykonany wjazd z kostki brukowej i zastąpiono go "fuszerką" z licznymi wgłębieniami, w których po opadach zalega woda, w garażu popękały trzy ściany w wyniku prac ciężkiego sprzętu. Wspólnota Mieszkaniowa wykonała ponadto bezprawnie na działce nr [...] słupek zaporowy nr [...] na miejscu parkingowym, blokując m.in. prawo do korzystania z miejsca postojowego na w/w działce, której jest użytkownikiem wieczystym. Ponadto krawężniki, uniemożliwiają właścicielom garaży i użytkownikom wieczystym działki nr [...] wjazd na wolną przestrzeń pomiędzy garażami. Opinia biegłego sądowego mgr inż. T. C. dokładnie opisuje stan przed i po wykonaniu przedmiotowej samowoli budowlanej i rodzaj oraz rozmiar szkody związanej z samowolnym wykonaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową robót budowlanych na działce nr [...]. J. C. wskazał, że sprawa o sygn. akt [...] została przez niego wygrana w I instancji, Wspólnota Mieszkaniowa złożyła jednak apelację. Wspólnota Mieszkaniowa próbowała obciążyć J. C. i jego żonę kosztami wykonanych robót, sprawa o zapłatę toczyła się przez Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...], jednak J. C. wygrał sprawę (sprawa prawomocnie zakończona). Skarżący wyjaśnił, że w uzasadnieniu postanowienia PINB dla [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] organ jednoznacznie wskazał, że z ustaleń wynika, że inwestor, tj. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] wszedł z inwestycją na teren działki nr [...] Obr. [...] i dlatego organ postępowaniem objął także tą działkę. J. C. wskazał, że niezrozumiałym jest dla niego fakt, że po upływie blisko 4 lat, organ dokonuje zmiany stanowiska i uznaje, że inwestorem robót na działce nr [...] byli użytkownicy wieczyści tego gruntu, m.in. J. C., pomimo, że nie wyrażał na to zgody i nie zlecał tych prac, ani nie płacił za te prace. Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. H. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie: ­ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji w części wyznaczenia terminu do przedstawienia dokumentów, dotyczących legalizacji rzekomej samowoli budowlanej oraz wyznaczenia nowego terminu wykonania tego obowiązku do dnia 31 marca 2022 r., a także bezzasadnego utrzymania w mocy pozostałej części zaskarżonego postanowienia organu I instancji; ­ prawa materialnego, przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz art. 25 ustawy zmieniającej, polegające na mylnym przyjęciu, że w lipcu 2017 r. doszło do samowoli budowlanej przy robotach budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni dwóch działek budowlanych nr [...] i nr [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...], stanowiących plac postojowy; ­ prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. w stosunku do 3 stanowisk postojowych, położonych na działce budowlanej nr [...]; ­ art. 29 ust.4 pkt 2b w zw. z art. 3 ust. 9 P.b. w stosunku do 12 stanowisk postojowych, położonych na działce budowlanej nr [...]; ­ art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., przez pominięcie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji okoliczności, że w związku z zaliczaniem gruntów działek nr [...] i nr [...] do kategorii " B" - "Tereny mieszkaniowe" - utwardzenie powierzchni gruntu tych działek - nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 30 P.b.). W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że klasyfikacja użytku gruntowego jest wiążąca dla wszystkich, w tym dla organów nadzoru budowlanego. Na działkach znajduje się plac postojowy, który zgodnie z definicją ustawową, zawartą w art. 3 pkt 9 P.b. stanowi "urządzenie budowlane", którego remont nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust.4 pkt 2 P.b.), tak samo jak utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.). Ponadto na działce budowlanej nr [...] zlokalizowano 3 dodatkowe miejsca postojowe, co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. także nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Na działce budowlanej nr [...], po wyburzeniu istniejącej poprzednio kotłowni, wyremontowano powierzchnię i w ramach robót budowlanych, wykonanych na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., utwardzono jej nawierzchnię i zlokalizowano 12 miejsc postojowych - co zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2b i ust. 4 pkt 4 P.b. - nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto przez te działki, tak samo, jak przez działkę nr [...] biegnie droga konieczna, wolna od miejsc postojowych, co uszło uwadze organów nadzoru budowlanego (dowód: akt notarialny z dnia [...] marca 2015 Rep. A Nr [...], dotyczący kupna działki nr [...]). Odmienne ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji są błędne, ponieważ bezpodstawnie przyjęto, że tylko wymiana nawierzchni działki nr [...], była legalną robotą budowlaną, natomiast takie same roboty wykonane w ramach tej samej umowy o roboty budowlane z dnia [...] kwietnia 2017 r. na działkach nr [...] i nr [...] - były samowolą budowlaną, wymagającą legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Zdaniem pełnomocnika nietrafny jest zarzut, dotyczący wycofania przez skarżącego zgłoszenia robót budowlanych (art.30 P.b.), gdyż doszło do tego pod wpływem prawidłowej informacji, udzielonej stronie skarżącej przez pracownika Wydziału Budownictwa Urzędu Miejskiego w [...] - o zbędności tego zgłoszenia w stosunku do planowanych robót budowlanych, obejmujących utwardzenie powierzchni gruntu działek budowlanych nr [...], nr [...] i nr [...]. Nakładanie na stronę skarżącą zbędnych obowiązków dostarczania kosztownej dokumentacji budowlanej, bezprzedmiotowe grożenie wstrzymaniem dawno wykonanych i odebranych bez zastrzeżeń legalnych robót budowlanych, czy też grożenie nakazaniem niewykonalnej "rozbiórki" utwardzenia powierzchni gruntu przedmiotowych działek budowlanych oraz zagrożenie nałożeniem opłaty legalizacyjnej w kwocie 200 000 zł - jaskrawo narusza powołane na wstępie przepisy Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 14 lutego 2022r. pełnomocnik skarżącej Wspólnoty wniósł o odrzucenie skargi J. C. z uwagi na brak posiadania przez niego interesu prawnego, albo o oddalenie jego skargi. Pełnomocnik podniósł, że J. C. nie wstąpił na drogę sądową w sprawie zakwestionowania decyzji 6 współużytkowników wieczystych, którzy postanowili wymienić nawierzchnię niezabudowanej części działki nr [...] przy okazji robót budowlanych prowadzonych na działach nr [...] i [...], należących do Wspólnoty, której uczestnikiem jest również Skarżący. Przed rozpoczęciem robót budowlanych Skarżący nie wystąpił o ich wstrzymanie przez sąd w trybie art. 347 k.c. W toku robót Skarżący nie występował do wykonawcy robót z roszczeniem z tytułu rzekomych szkód powstałych w jego garażu. Nie pokrył również przypadającej na niego części zwrotu kosztów robót wykonanych na działce pomimo, że pozostali współużytkownicy zapłacili za nie ponieważ byli inwestorami w myśl art. 17 ust. 1 P.b. Z kolei w piśmie z 25 lutego 20222r. skarżący J. C., w którym wniósł o rozpoznanie jego skargi podnosząc, że do dokonania czynności przekraczających zwykły zarząd w myśl art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli a brak takiej zgody oznacza, że czynność przekraczająca zwykły zarząd obarczona jest sankcją nieważności. Skarżący wyjaśnił również że uchwały Wspólnoty dotyczące wykonania parkingu nie obejmowały działki nr [...]. Ponadto, to Wspólnota zapłaciła ze swojego konta za pracy wykonane na dz. [...] w dniu ich zakończenia. Dopiero po tym fakcie zarząd zwrócił się do użytkowników wieczystych o zwrot kosztów. Oświadczenia złożone przez część użytkowników wieczystych nie są opatrzona żadną datą a rachunku Wspólnota wystawiła z tego tytułu dopiero w styczniu 2018r. Skarżący stwierdził, że bezsprzecznie inwestorem samowoli budowlanej na działce nr [...] jest Wspólnota. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako P.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skargi zarówno Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i J. C. nie zawierają zasadnych zarzutów a zaskarżone postanowienie, wraz z postanowieniem organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd podziela dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne. Po w sumie trzykrotnym rozpoznaniu sprawy przez organy I oraz II instancji ustalenia te należy ocenić jako wyczerpujące i wyjaśniające zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego wątpliwości. Sąd stwierdził więc, że organy nadzoru budowlanego wypełniły dyspozycje z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd podziela wnioski organów nadzoru budowlanego co do tego, że w niniejszej sprawie należało zastosować tryb przewidziany w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. w celu wydania zaskarżonego postanowienia – w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane, wprowadzonej ustawą zmieniającą, stosownie do art. 25 tej ustawy. Jako, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 25 lipca 2017 r. do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w procedurze legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, która umożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2). Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlane, nakładając na określony podmiot obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów. Stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (tj. obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. W postanowieniu tym, w myśl art. 48 ust. 3 P.b., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązków, stosuje się - na mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego - przepis ust. 1. Z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zmierza do bezwzględnego "karania" podmiotów dopuszczających się samowoli budowlanej, skoro zastosowanie nakazu rozbiórki uzależnia od wyników uprzedniego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nakaz rozbiórki jako najdalej idąca i najdotkliwsza sankcja za naruszenie rygorów Prawa budowlanego ma charakter wyjątkowy, stosowany w ostateczności dopiero w razie braku możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej i to tylko w takim zakresie, w jakim jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zależy zatem od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i od wyniku tego postępowania. Prawidłowe są ustalenia organu I instancji, że rozbudowa parkingu na działkach nr [...] i [...], która doprowadziła do powstania 15 pełnych miejsc postojowych była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo również organy uznały, że postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. nie mogą zostać objęte roboty budowlane wykonane na terenie działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Wspólnota Mieszkaniowa wykonała roboty budowlane, polegające na odtworzeniu nawierzchni parkingu (na działce nr [...]) oraz na rozbudowie parkingu (na działkach nr [...] i [...] – w wyniku czego powstało 15 nowych miejsc parkingowych). Prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że z zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania należy wyłączyć tę część parkingu, zlokalizowaną na działce nr [...], która została objęta projektem technicznym budowy budynków z maja 1973r. a następnie przekazana do użytkowania protokołem z dnia [...] lipca 1975r. W tym zakresie inwestycja prowadzona przez Wspólnotę polegała na remoncie istniejącego parkingu, (art. 3 pkt 8 P.b.), która podlegała zgłoszeniu z uwagi na fakt, że była prowadzona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - art. 29 ust. 4 pkt 2 P.b. Obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę objęta była natomiast ta część inwestycji, która polegała na utworzeniu (rozbudowie) parkingu na części działek nr [...] i [...], na którym to terenie, przed przeprowadzeniem spornych robót budowlanych nie został założony parking. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, (w tym oględzin, dokumentacji zdjęciowej, projektu technicznego z maja 1973r. wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową; jak również planu sytuacyjnego z lutego 2016r.) prawidłowo ustalono, że na części działek nr [...] i [...], na których doszło do rozbudowania parkingu, przed rozpoczęciem spornych prac budowlanych istniał budynek kotłowni – na terenie działki nr [...] – wyburzony w dniu 18 kwietnia 2016r., jak również teren zieleni z ławką (na części działek nr [...] i [...]). Teren po wyburzonej kotłowni był wykorzystywany przez mieszkańców do parkowania pojazdu, jednak niewątpliwie, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej zalegającej w aktach sprawy, przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych był to teren, na którym były co prawda pozostawiane samochody, lecz niewątpliwie przed rozpoczęciem spornej inwestycji na terenie działek nr [...] i [...] nie były wydzielone miejsca postojowe; nie zostały wykonane roboty budowlane, które prowadziły do powstania obiektu budowlanego - parkingu. Nie ulega wątpliwości, że w stosunku do robót budowlanych na działce na [...] i [...], polegających na rozbudowie parkingu Wspólnota Mieszkaniowa – jako inwestor nie uzyskała pozwolenia na budowę. Wspólnota dnia [...] kwietnia 2017r. dokonała zgłoszenia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...], mających polegać na modernizacji nawierzchni i odtworzeniu konstrukcji placu wewnętrznego. Zgłoszenie nie odpowiadało rzeczywistemu zakresowi przeprowadzonych robót, który polegał również na rozbudowie parkingu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017r Prezydent Miasta [...] wezwał Inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 30 czerwca 2017r., pod rygorem wniesienia sprzeciwu. W terminie do uzupełnienia braków zgłoszenia – tj. dnia [...] czerwca 2017r. Wspólnota złożyła "prośbę" o cofnięcie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2017r. z uwagi na brak skompletowania wymaganych dokumentów i upływający termin. Mimo to, już dnia 9 czerwca 2017r. – a więc przed wycofaniem zgłoszenia Wspólnota przekazała plac budowy – plac wewnętrzny Wspólnoty – w celu powstania parkingu i drogi wewnętrznej. Termin rozpoczęcia prac budowlanych określono na dzień 1 czerwca 2017r. a zakończenia na dzień 31 lipca 2017r. (zgodnie z protokołem zalegającym w aktach sprawy). Odbiór robót budowlanych nastąpił dnia [...] sierpnia 2017r. (zgodnie z protokołem znajdującym się w aktach sprawy). Z ustaleń organów nadzoru budowlanego, popartego materiałem dowodowym wynika bezpośrednio, że Inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę na zakres robót budowlanych, które były objęte obowiązkiem jego uzyskania. Należało więc uznać, że zostały spełnione przesłanki uprawniające do zastosowania trybu legalizacyjnego robót budowlanych, wyznaczonego przez art. 48 P.b., w tym do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Niezasadne są zarzuty skargi Wspólnoty, dotyczące naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 P.b., poprzez przyjęcie, że na działkach nr [...] i [...], doszło do samowoli budowlanej, polegającej na utworzeniu placu postojowego. Skarżąca Wspólnota zarzucała, że organy naruszyły art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., gdyż pominęły, że w związku z zaliczeniem ww. działek do kategorii B – tereny – mieszkaniowe – utwardzenie powierzchni gruntu tych działek w ogóle nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych w brzmieniu ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie – został umieszczony w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Pełnomocnik Skarżącej, jak wynika z brzmienia zarzutów – posługuje się aktualnym brzmieniem ustawy Prawo budowlane, który z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b.. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie; Zdaniem Sądu przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (odpowiednik obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b.) obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, który ma zamiar wykonać budowę do 10 miejsc postojowych włącznie. W konsekwencji, budowa ponad 10 miejsc postojowych wiązała się dla inwestora – w czasie, w którym ten przystąpił do rozbudowy parkingu z obowiązkiem uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, którego jednakże nie uzyskał. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. dotyczy sytuacji, w której dochodzi o utwardzenia powierzchni gruntu, która jednak nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli o oznaczonej funkcji. W przypadku natomiast samodzielnej budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, tj. plac manewrowy, czy też tak jak w niniejszej sprawie parking. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie dotyczy sytuacji, w której dochodzi do utworzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2020 r. II SA/Bd 102/20 LEX nr 3031159; wyrok WSA w Krakowie z 8.07.2019 r., II SA/Kr 409/19, LEX nr 2705818). Niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do utworzenia samodzielnej budowli, tj. do powstania parkingu. Na terenie części działek nr [...] i [...], na których doszło do rozbudowy parkingu przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych, znajdowała się kotłownia z placem opałowym, następnie wyburzona przed przystąpieniem do kontrolowanej inwestycji a także teren zieleni z chodnikiem i ławką. W wyniku kontrolowanej rozbudowy parkingu na części działek nr [...] i [...] położono nową nawierzchnię w postaci kostki brukowej i wyraźnie wydzielono za pomocą znaków poziomych i ponumerowanych słupków zaporowych miejsca parkingowe w ilości 15 miejsc, co potwierdza liczna dokumentacja zdjęciowa; plan sytuacyjny placu wewnętrznego z projektu wykonawczego z lutego 2016r.; protokół z oględzin z [...] listopada 2017r. wraz z załącznikami graficznymi, jak również protokół z rozprawy administracyjnej z [...] kwietnia 2021r. wraz z załącznikami graficznymi. Skarżąca Wspólnota wskazując na treść regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wskazywała, że na utwardzenie powierzchni gruntu na działkach nr [...] i [...] nie potrzeba było, ani pozwolenia na budowę, ani dokonania ich zgłoszenia Sąd nie podziela tego poglądu przyznając rację organom nadzoru budowlanego, że wykonane przez Wspólnotę prace są rozbudową dotychczas istniejącego parkingu. Należy pamiętać, że podstawowa zasada prawa budowlanego mówiąca o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę, a kiedy nie wynika z art. 28 ust. 1 P.b. Art. 3 pkt 6 P.b. definiując budowę rozumie przez to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, jak zresztą wielu innych pojęć, dlatego należy, stosując wykładnię językową przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dotychczasowy parking został rozbudowany, zwiększyła się ilość miejsc postojowych, teren utwardzono kostką brukową, wydzielono poszczególne miejsca postojowe z nadaniem numeracji, okrawężnikowano. Tworzy to jedną całość użytkową z wcześniej już istniejącymi miejscami postojowymi. O charakterze tego obiektu przesądza jego funkcja - miejsce zatrzymywania pojazdów mechanicznych (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., II OSK 1735/18, LEX nr 3094702). Zarzuty strony skarżącej, dotyczące naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. oraz art. 29 ust. 4 pkt 2b w zw. z art. 3 ust. 9 P.b. zmierzają do kwalifikacji robót budowlanych odrębnie w stosunku do każdej z działek objętej zamierzeniem Inwestora. Skarżąca postulowała, aby utworzenie na działce nr [...] trzech stanowisk postojowych było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 7 P.b. (budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie) zaś 12 stanowisk postojowych na działce nr [...] – na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 2b P.b. (remont urządzenia budowlanego). Niewątpliwie zamierzenie Inwestora z punktu widzenia spełnienia obowiązków dotyczących uzyskania pozwolenia na budowlę podlega ocenie jako całość a kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jest dokonywana w stosunku do całości inwestycji, bez względu na ilość działek ewidencyjnych, która jest objęta kontrolowanym zamierzeniem. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że przywołane przez pełnomocnika Skarżących przepisy zostały przez ustawodawcę umieszczone w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą zmieniającą, które jak już wskazano, nie mają zastosowania do niniejszej sprawy z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej. W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie o możliwym zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę decyduje treść art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., wobec wcześniejszego wykluczenia możliwości zastosowania zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. Z tego powodu istotnym jest, z punktu widzenia możliwości zastosowania zwolnienia z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. ile powstało miejsc postojowych w wyniku prowadzonych robót budowalnych, polegających na rozbudowie parkingu a nie ile miejsc postojowych znajduje się na każdej z działek objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym. W stanie prawnym, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. budowa do 10 miejsc postojowych została zwolniona od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku należy wiązać z pojęciem placu postojowego, który traktowany jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt. 3 i pkt 9 P.b. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Budowa takiego urządzenia została zwolniona na mocy art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. od wymogu posiadania pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przyjąć, że plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, ustawodawca kwalifikowałby do urządzeń budowlanych. Potwierdza ten wniosek treść art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. Innymi słowy, ilość 10 miejsc postojowych stanowi granice rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 P.b. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w wyniku rozbudowy parkingu doszło do powstania ponad 10 – tj. 15 miejsc parkingowych, co potwierdzają m.in. załączniki graficzne do protokołu rozprawy administracyjnej z [...] kwietnia 2021r., jak również dokumentacja zdjęciowa Wspólnoty z poz. 51 akt sprawy. Należy również zaznaczyć, że niespełnienie przez miejsca postojowe warunków z § 18 – 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie oznacza, że obiekt nie jest bądź przestaje być miejscem przeznaczonym do postoju pojazdu (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2014 r., II SA/Rz 624/14, LEX nr 1575891). Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej Wspólnoty o braku legitymacji skargowej po stronie J. C. Niewątpliwie temu Skarżącemu przysługiwał przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, gdyż jest on użytkownikiem wieczystym działki nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami, na których prowadzone były roboty budowlane objęte zakresem przedmiotowym niniejszego postępowania administracyjnego. Powyższe przesądza o jego legitymacji do wniesienia skargi. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi J. C., który kwestionował ustalenia organów nadzoru budowlanego, że Wspólnota Mieszkaniowa nie była inwestorem w odniesieniu do robót wykonanych na działce nr [...], które polegały na wymianie nawierzchni wokół garaży i wydzieleniu jednego miejsca parkingowego przy ścianie bocznej garaży. Nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że Wspólnota występowała w roli inwestora w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...] i [...]. W tym przypadku Wspólnota złożyła w odniesieniu do tych trzech działek zgłoszenie, następnie wycofane. Na zlecenie Wspólnoty – jako inwestora został sporządzony również projekt wykonawczy przebudowy – utwardzenia placu wewnętrznego, który obejmował trzy działki: [...] i [...]. Żaden z tych dokumentów, dotyczących robót budowlanych, w których Wspólnota występowała jako inwestor nie obejmował działki nr [...]. Należy również podkreślić, że działka nr [...] nie wchodzi w skład Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Stanowi ona przedmiot użytkowania wieczystego siedmiu podmiotów (3 udziały objęte są wspólnotą małżeńską), w tym skarżącego J. C. W zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]pozostają działki nr [...] i [...]. W aktach prawy znajdują się natomiast oświadczenia współużytkowników wieczystych działki nr [...]. W szczególności z oświadczenia M. P. i G. P. z [...] czerwca 2019r. wynika, że zwrócili się oni do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] o położenie kostki brukowej do wjazdu do ich garażu. Za wykonaną usługę przez Wspólnotę została uiszczona opłata. M. A. potwierdziła, że wyraziła zgodę na położenie kostki brukowej przed i obok garażu i pokrycie kosztów. Z. i Z. O. wskazali, że Wspólnota zaproponowała wykonanie odpłatnie na koszt właścicieli garaży pasa drogi przed garażami i bocznej strony garaży. Sześciu właścicieli garaży wyraziło zgodę na wykonanie usługi. Inwestycja została wykonana i rozliczona a właściciele garaży dokonali zapłaty na konto Wspólnoty. Fakt wyrażenia zgody na położenie kostki brukowej potwierdził również W. K. Z powyższych oświadczeń wynika, że roboty budowlane na działce nr [...] zostały wykonane z inicjatywy lub za zgodą części użytkowników wieczystych. Koszt wykonanych robót ponieśli współużytkownicy wieczyści działki nr [...] za wyjątkiem Skarżącego i jego małżonki, jak wynika z pisma Wspólnoty z 14 marca 2019r. Organy nadzoru budowlanego uznały, że w tych okolicznościach sprawy Wspólnota nie może zostać uznana za inwestora w stosunku do robót prowadzonych na działce nr [...]. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia inwestora. Wskazuje jedynie, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 P.b.). W świetle art. 18 P.b., inwestor to osoba (uczestnik procesu budowlanego), która organizuje proces budowlany w tym decyduje o podjęciu określonych działań faktycznych i prawnych (związanych np. z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę). Podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje i finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, a po zakończeniu wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, koszt wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] został poniesiony przez większość użytkowników wieczystych tej działki, co wskazuje na pełnienie przez ww. podmioty roli inwestora. Wymiana nawierzchni została również wykonana co najmniej za zgodą i wiedzą większości współużytkowników wieczystych, w przypadku natomiast niektórych z nich – można mówić o roli inicjatywnej (oświadczenie M. P.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w świetle art. 52 prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. Adresatem tych decyzji co do zasady powinna być osoba posiadająca w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego może być skierowana do inwestora, który nie jest właścicielem terenu, na którym obiekt jest zlokalizowany, jedynie wtedy, gdy realizacja samowoli budowlanej na cudzym terenie dokonana była bez wiedzy i aprobaty właściciela tego terenu (por. np. wyroki NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 705/15 i z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 2116/15, WSA w Krakowie z 30 maja 2017 r., II SA/Kr 368/17). Pojęcie "inwestor", jakim posługuje się Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym. Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. Inwestorem nie jest zatem jedynie podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą robót), ale też osoba, bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 607/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy uzasadnione jest przyjęcie, że to większość użytkowników wieczystych wyraziła wolę wymiany nawierzchni na działce nr [...], zainicjowała lub wyraziła zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych w tym zakresie i ostatecznie sfinansowała koszt z tego tytułu. Bez zgody części użytkowników wieczystych ww. działki nie doszłoby do wymiany nawierzchni a Wspólnota pełniła w tym zakresie rolę faktycznego wykonawcy. W tej sytuacji to części użytkowników wieczystych pełniła rolę inwestora w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] a nie Wspólnota, która pełniła w tym aspekcie funkcję wykonawcy. Odnosząc się do argumentów skarżącego J. C., dotyczących naruszenia art. 199 k.c. i braku wymaganej zgody wszystkich użytkowników wieczystych na czynność przekraczającą zwykły zarząd w postaci wymiany nawierzchni należy wskazać, że naruszenie praw użytkowników wieczystych jest przedmiotem regulacji z zakresu prawa cywilnego i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Za prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia w zakresie reformatoryjnym, dotyczącym zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku i jego przedłużenia. Należy przypomnieć, że termin wynikający z art. 48 ust. 3 P.b. jest terminem urzędowym, a co za tym idzie zakreślenie jego ram czasowych zależy od uznania administracyjnego (tak wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 104/21, LEX nr 3232833). Zgodnie z jednolitym poglądem wyrażanym w orzecznictwie termin ten jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy. Kontynuowanie procesu legalizacji dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1893/14, a także wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. II OSK 104/21, wyrok NSA z 25 września 2019r., sygn. II OSK 2331/17, tak również wyrok WSA w Krakowie z 25 listopada 2021r., II SA/Kr 1234/21, LEX nr 3291582.). Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.