II SA/Rz 171/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie uregulowania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. G. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącej S. G. kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji zobowiązującej właścicieli gruntu – działki nr 5653/5 obr. [...] P. - A. i M. W.- do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: "Prawo wodne"). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. uzupełnionym w dniu 3 lipca 2015 r. S.G. właścicielka działki nr 5655 obr. [...] P. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego o naruszenie stanu wody na gruncie na działce nr 5653/5 obr. [...] P., stanowiącej własność A. i M. W. W uzasadnieniu wskazała, że na skutek realizacji projektu budowlanego na działce nr 5653/5 obr. [...] P. doszło do znacznego podniesienia gruntu w wyniku czego na działce sąsiedniej – nr 5655 tworzą się zastoje wodne. Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin terenu i odebraniu wyjaśnień od stron i świadków ustalił, że na działce nr 5653/5 obr. [...] nastąpiła zmiana ukształtowania terenu związana z budową budynku mieszkalnego. Inwestycja została przeprowadzona zgodnie z prawomocnymi decyzjami Prezydenta Miasta [...] a do złożonego w dniu 29 sierpnia 2012 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą nie zgłoszono zastrzeżeń. Organ I instancji wskazał, że aby móc zastosować art. 29 Prawa wodnego niezbędne jest udowodnienie zmiany stanu wody na gruncie oraz wykazanie szkody będącej następstwem tej zmiany. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2015 r. nie stwierdzono występowania szkód na działce nr 5655 obr. [...] P.. Odwołanie od decyzji wnieśli S.G. i M.G.. Zarzucili decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędną, nie wszechstronną i dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, prowadzącą do uznania, że brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podnieśli nieprawidłowość przeprowadzonych oględzin w okresie letnim, który nie jest miarodajny do stwierdzenia szkód. Zakwestionowali również protokół rozprawy: nie ponumerowanie stron, nie zaprotokołowanie wszystkich zastrzeżeń, a ponadto wskazali, że brak jest dowodów na to, że protokół został sporządzony w trakcie przeprowadzonej rozprawy. W dalszej kolejności zarzucili, że budynek został odebrany bez ich zgody, a odebrana inwestycja nie odpowiada ustalonym warunkom zabudowy, gdyż powinna zagwarantować zachowanie co najmniej aktualnego stanu stosunków wodnych na gruncie w granicach lokalizacji i w bezpośrednim sąsiedztwie. W ich ocenie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 29 Prawa wodnego tj. zmiana stosunków wodnych na gruncie, szkoda oraz związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy tą zmianą a szkodą. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M.G.. Przedmiotem merytorycznego rozpoznania czyniąc wyłącznie odwołanie S. G. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] organ odwoławczy podzielił w całości zarówno ustalenia jak i wnioski organu I instancji. Wskazał, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych ( legalnego zagospodarowania terenu). W tym bowiem zakresie sprawa ma charakter sprawy rozpatrywanej przez organy właściwe zgodnie z Prawem budowalnym. Dotyczy to również odprowadzania wód opadowych z dachów budynków. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że na spornym gruncie nie zaistniały faktyczne szkody. W skardze do Sądu S.G. zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. polegające na błędnym, niepełnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego prowadzącym w konsekwencji do nieprawidłowego przyjęcia, braku szkód na gruncie, - pominięciu strony postępowania - M.G., pomimo tego, że działka stanowi jej i M.G., małżeńską wspólność majątkową i naruszenie w ten sposób: art. 8, 9 i 10 § 1 K.p.a. - pominięcie faktu, że w sprawach o pozwolenie na budowę oraz o zmianę decyzji Skarżąca i jej mąż nie byli stronami postępowania, - pominięcie faktu, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie "poprawności i legalności" realizacji inwestycji przez A. i M. W., m.in. w części dotyczącej wzniesienia budynku niezgodnie z projektem oraz niewłaściwego zagospodarowania terenu, - art. 7, 77 i 84 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie hdrogeologii na okoliczność czy wskutek podwyższenia terenu na działce położonej niżej doszło do naruszenia stosunków wodnych oraz wykazania czy na działce sąsiedniej powstała szkoda, a także czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z: odpisu księgi wieczystej nr [...], odpisu aktu małżeństwa na okoliczność wykazania, że działka nr 5655 została nabyta aktem własności ziemi [...] z dnia 25 grudnia 1976, zaś w dniu 4 listopada 1971 r. S. i M.G. byli małżeństwem, w związku z czym M.G. powinien być stroną postępowania, fotografii przedstawiającej działkę Skarżącej po opadach deszczu w 2011 r., fotografii przedstawiającej poziom ziemi na działce A. i M. W. oraz gęstą trawę na działce Skarżącej, wykonanej latem 2015 r., celem potwierdzenia, że wskutek podwyższenia terenu doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz, że zostało to uczynione ze szkodą dla Skarżącej, na której dochodzi do gromadzenia większej niż dotychczas ilości wody. W uzasadnieniu skargi podobnie jak w uzasadnieniu odwołania zarzuca nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołu kontroli. Wskazując na potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego podaje, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący, dlaczego nie stwierdził szkody na gruncie. Powołując się na orzeczenia w tym wyrok WSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 99/09 WSA w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 138/14 wskazała, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie regułą powinien być dowód z opinii biegłego. W dalszej kolejności poszerza argumentację dotyczącą nieprawidłowości realizacji inwestycji. Uzasadniając zarzut pominięcia M.G., wskazała na fragment uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I ACa 155/13, w którym Sąd wskazał, że: "W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że co do zasady nieruchomość rolna nabyta na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.; dalej jako ustawa z 1971 r.) przez jedno z małżonków wchodzi w skład majątku wspólnego obojga małżonków, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy stosunki majątkowe pomiędzy nimi podlegały ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Nabycie własności następowało z dniem 4 listopada 1971 r. z mocy samego prawa i stanowiło tzw. nabycie pierwotne prawa podmiotowego, tj. takie, przy którym nabyte prawo nie jest uzależnione od jakiegokolwiek z już istniejących praw. Do czasu przekazania Sądom powszechnym orzekania w tych sprawach, co nastąpiło z mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81 z późn. zm.; dalej jako ustawa z 1982 r.), tytułem własności był akt własności ziemi wydawany w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 31 § 1 k.r.o., jeżeli tego rodzaju nabycie miało miejsce w czasie trwania majątkowej wspólności ustawowej, to skutkuje to przynależnością uwłaszczonej nieruchomości do majątku wspólnego małżonków. Istnienie ustroju wspólności majątkowej w dniu 4 listopada 1971 r. stanowi dostateczną, a zarazem wyczerpującą, przyczynę zaliczenia nabytej przez jednego z małżonków nieruchomości do ich majątku dorobkowego. Nie jest przy tym istotne, czy w dniu 4 listopada 1971 r. oboje małżonkowie byli samoistnymi współposiadaczami nieruchomości. Przy braku współposiadania decyzja uwłaszczeniowa opiewająca tylko na jednego z nich nie stwarza podstawy do odmowy zaliczenia uwłaszczonej nieruchomości do majątku dorobkowego. Skutek w postaci uwłaszczenia jednego małżonka w czasie, gdy pozostaje on we wspólności ustawowej wywołuje sytuację dającą się określić jako "nabycie przedmiotu majątkowego przez jednego z małżonków", co odpowiada hipotezie przepisu art. 31 § 1 k.r.o. i podobnie, jak wspólne uwłaszczenie małżonków, prowadzi do powstania majątku dorobkowego (vide postanowienie SN z dnia 11 września 2002 r., V CKN 1232/00, LEX nr 526923; uchwała SN z dnia 24 stycznia 1991 r., III CZP 61/90, OSNC 1991/7/87; uchwała SN z dnia 1 lutego 1989 r., III CZP 14/88, nie publ.; uchwała SN z dnia 16 listopada 1987 r., III CZP 64/87, OSNC 1989/4/62; orzeczenie SN z dnia 11 grudnia 1986 r., III CRN 342/86, nie publ.)". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami procesowymi, które skutkują koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Podstawą prawną w/w decyzji był art. 29 Prawa wodnego. Już kwestia ustalenia wnioskodawcy w tej sprawie jest wątpliwa. Pismo z dnia 10 czerwca 2015 r. skierowane do Prezydenta Miasta [...] (k. 1 akt I instancji) zawierające wniosek o "podjęcie stanowiska" w tej sprawie podpisali S.G. i M.G.. Wniosek z dnia 15 czerwca 2015 r. popisała tylko S.G.. Mimo to organ I instancji jako wnioskodawczyni potraktował wyłącznie S. G., nie wypowiedział się co do wniosku M.G.. Kolegium postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.G. z powodu braku interesu prawnego. Wyrokiem – nieprawomocnym – z dnia 3 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił opisane postanowienie i stwierdził, że można – wobec dokumentów przedłożonych przez M.G. prowadzić postępowanie mające na celu ustalenie jego legitymacji czynnej w tej sprawie jako współwłaściciela działki nr 5655 położonej obr. [...]. Należy podkreślić, że skarżąca do skargi przedłożyła dokumenty w postaci odpisu z księgi wieczystej nr [...], w której wpisana jest w dz.I-0 działka nr 5655 a w dz. II jako właściciel ujawniona jest S.G. na podstawie aktu własności ziemi. Na dzień 4 listopada 1971 r. S.G. zamężna była z M. G., co wynika z przedłożonego do skargi odpisu aktu małżeństwa. Rzeczą organów w tej sytuacji będzie odebranie od małżonków G. oświadczeń, czy na dzień 4 listopada 1971 r. byli w ustroju wspólności ustawowej małżeńskiej i czy po tej dacie nie zaszły jakieś zdarzenia, które mogłyby wpłynąć na stan własności przedmiotowej nieruchomości. Jeśli na dzień 4 listopada 1971 r. byli oni w ustroju wspólności ustawowej to w tej dacie na podstawie art. 31 § 1 K.r.o. własność tej nieruchomości nabytej w sposób pierwotny przez S. G., weszło do majątku wspólnego małżonków G.. Brak podstaw do uznania, że organy administracji publicznej nie mają uprawnienia do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h., gdy powyższe ma służyć nie wiążącemu stwierdzeniu albo ukształtowaniu stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną danego podmiotu (tak słusznie WSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 251/14). Świadczy to o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 K.p.a. w stopniu, który mógł się przełożyć na wynik sprawy. Przyczyny odmownej decyzji organów administracji co do uwzględnienia wniosku były dwie. Pierwsza to brak szkody, której nie stwierdzono na działce nr 5655 obr. [...] P. w dniu 20 sierpnia 2015 r., druga to prawidłowość zrealizowania inwestycji budowlanej przez Państwa W.. Kwestię powstawania szkód organy skwitowały brakiem ich występowania w dniu oględzin, tj. 20 sierpnia 2015 r. Wobec twierdzeń skarżącej o ich występowaniu podczas deszczów, dokumentacji fotograficznej i wskazanego przez nią mechanizmu powstawania na skutek zmiany nachylenia terenu na działce sąsiada oparcie się przez organy wyłącznie na własnej obserwacji gruntu w czasie oględzin jest oczywiście niewystarczające. Organy zresztą konstruując uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odniosły się merytorycznie do przebiegu i wyników przedmiotowych oględzin, nie ustalały np. kierunku nachylenia terenu, stanu istniejącego na gruncie itp. Istnienie szkody będącej wynikiem zmiany stanu wody na gruncie sąsiada jest warunkiem koniecznym do podejmowania decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jak już wspomniano kwestii powstania szkody organy nie zbadały należycie. Szkoda, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa wodnego oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu tego przepisu nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 250/14). Co do przesłanki zmiany stanu wody na gruncie organy stwierdziły, że na działce Państwa W. doszło do zmiany ukształtowania terenu w związku z legalną budową budynku mieszkalnego. W kontrolowanej sprawie nie ustalono jednak z całą pewnością tej okoliczności. Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 3 września 2015 r. nie daje pewności w tym zakresie. Kwestię tę należy wyjaśnić. Nadal nie wiadomo czy na działce Państwa G. jeśli powstają szkody to ich źródłem jest zmiana ukształtowania terenu po stronie Państwa W., czy też mają one inne przyczyny. Wypowiadanie się przez Sąd merytorycznie co do zaistnienia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Powyższe rozważania prowadzą do oczywistego wniosku, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, a organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszono także art. 84 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne pozwalającego na wyjaśnienie kwestii zaistnienia przesłanek z art. 29 prawa wodnego. W niniejszej sprawie nie miała miejsca oczywista sytuacja, bezsporna, która zwalniałaby organy od prowadzenia takiego dowodu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na podstawie art. 225 P.p.s.a. zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu o skargi. W ponownym postępowaniu organy będą mieć na względzie treść niniejszego uzasadnienia.