II SA/Rz 172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. F. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. F. (dalej jako: skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej też w skrócie "Wójt") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, które wydano w następującym stanie sprawy; Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 119 i art. 120 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 – dalej: u.p.e.a.) nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 500 zł wzywając do jej uiszczenia w terminie do dnia 15 lipca 2018 r. oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., wystawionym przez Wójta Gminy [...] w terminie do 14 dni od otrzymania w/w dokumentu. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że w związku z magazynowaniem zużytych opon na działkach nr ewid. 1062, 1/1,1/2, 2, 7/2, 626/2 położonych w Z., w oparciu o art. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 992), w wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu [...] października 2016 r., Wójt Gminy [...] wydał w stosunku do skarżącej decyzję nakazującą usunięcie odpadów za pośrednictwem firmy posiadającej stosowne zezwolenie na gospodarowanie tymi odpadami oraz przedłożenie w Urzędzie Gminy [...] kart przekazania odpadów. Zdjęciem wykonanym dnia 22 listopada 2016 r. udokumentowano, że opony nadal znajdują się na działkach skarżącej. Dnia [...] listopada 2016 r. Wójt skierował do skarżącej upomnienie. W dniu 15 listopada 2017 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w terenie i stwierdzono, że przedmiotowe odpady zostały usunięte. Skarżąca nie okazała jednak w Urzędzie Gminy dokumentów potwierdzających ich właściwe zagospodarowanie. Po wezwaniu do okazania wymienionych dokumentów, skarżąca zwróciła się o wskazanie podstawy prawnej przedmiotowego żądania, a następnie zawiadomiła, że nie może przedstawić dokumentów ze względu na ich zagubienie. Kolejne wezwanie przesłano skarżącej pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Została w nim uprzedzona, że w razie niewykonania obowiązku w podanym terminie zostanie przeciwko niej wszczęte postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na niedostarczenie dokumentów organ orzekł o nałożeniu na skarżącą grzywny. Ze stanowiskiem organu nie zgodziła się skarżąca, w piśmie z dnia 5 lipca 2018 r. nazwanym zażaleniem, zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wyjaśniła, że podjęła czynności zmierzające do usunięcia odpadów ze wskazanej w decyzji nieruchomości jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej przepisy nie nakładały na nią obowiązku przedłożenia dowodów wykonania powyższego obowiązku. Zarzuciła, że do chwili obecnej nie wskazano jej podstawy prawnej żądania przedłożenia w Urzędzie Gminy kart przekazania odpadów. Podkreśliła również, że informowała organ o zgubieniu tych dokumentów i wnosiła o zwrócenie się do firmy "T." sp. z o.o. celem ich okazania. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. Kolegium wezwało skarżącą o sprecyzowanie charakteru jej pisma z dnia 5 lipca 2018 r. poprzez wskazanie czy stanowi ono zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, czy zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżąca wyjaśniła, że złożone przez nią pismo obejmuje także zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego organ przekazał pismo skarżącej Wójtowi Gminy [...] celem rozpatrzenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: K.p.a.) w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] nakładające na skarżącą grzywę w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzut o braku podstaw do nałożenia grzywny był niezasadny w sytuacji, gdy obowiązek nie został wykonany w przewidzianym terminie. Wyjaśnił również, że na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji organy nie działają już jako organy meriti orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ale wyłącznie jako organy powołane do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Zatem dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca podstawę egzekucji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji w toku postępowania egzekucyjnego i brak jest możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Odnośnie zastosowanego środka egzekucyjnego, organ wskazał, że nie każdy z przewidzianych w u.p.e.a. środków ze swej natury nadaje się do zastosowania przy egzekucji obowiązku polegającego na wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym przez spływające wody opadowe na grunty sąsiednie. Grzywna jest środkiem zmierzającym bezpośrednio do egzekucji obowiązku i jednocześnie najmniej uciążliwym z możliwych do zastosowania w przedmiotowej sprawie, jej wysokość natomiast nie przekracza kwoty dopuszczalnej. Zdaniem Kolegium bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez zaniechanie zbadania zasadności stosowania środka przymusu pomimo braku podstaw do egzekwowania obowiązku. Organ podkreślił, że okoliczność wykonania obowiązku nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu o nałożenie grzywny. Trybem właściwym dla wzruszenia tytułu wykonawczego jest bowiem tryb zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane wyżej postanowienie organu złożyła M. F., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji i umorzenie postępowania, wstrzymanie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, 107 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust 2 u.p.e.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z której nie wynika jakimi motywami kierował się organ ustalając wysokość grzywny w ramach uznania administracyjnego, 2. art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez zaniechanie zbadania zasadności stosowania środka przymusu pomimo braku podstaw do egzekwowania obowiązku, 3. art. 119, art. 120 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to nałożenie grzywny w celu przymuszenia za czyn, który nie jest objęty taką sankcją - tj. przedłożenie w urzędzie gminy [...] kart przekazania odpadów, 4. art. 9 K.p.a., poprzez nieudzielenie wyjaśnień i wskazówek, w jakim celu organ potrzebuje karty przekazania odpadów i czy okoliczność przekazania odpadów skarżąca może udowodnić w inny sposób, a jeśli nie, to z jakich przyczyn, 5. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, tj. wszczęcie z urzędu postępowania w stosunku do skarżącej, w sytuacji gdy na gruntach sąsiadujących z jej gruntami, a należących do gminy [...], składowane są takie same odpady, 6. art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, tj. w zakresie zastosowania środka przymusu i jego wysokości, 7. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że usunęła odpady za pośrednictwem firmy posiadającej stosowne zezwolenia, co jest w sprawie bezsporne, a wobec tego obciążanie jej grzywną z uwagi na niewykonanie decyzji jest bezprzedmiotowe. Niejasnym dla skarżącej jest nałożenie na nią kary grzywny za brak przedłożenia kart przekazania odpadów. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły na jakiej podstawie prawnej żądają przekazania przedmiotowych dokumentów, ani też dlaczego zastosowana została w stosunku do niej tak wysoka grzywna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne lub mogły zostać rozpoznane na tym etapie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli jest postanowienie SKO, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wójta z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt zaś nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 500 zł ze względu na niewykonanie wynikającego z pkt 2 ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. obowiązku przedłożenia w Urzędzie Gminy [...] kart przekazania odpadów. Bezsporne jest, że skarżąca w/w dokumentów nie przedłożyła. Stwierdziła, że dokumenty zgubiła. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wójt: 1) nakazał skarżącej niezwłoczne, tj. w terminie 7 dni od otrzymania tej decyzji usunięcie odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony) z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania za pośrednictwem firmy posiadającej stosowne zezwolenie na gospodarowanie tymi odpadami; 2) zobowiązał skarżącą do przedłożenia w Urzędzie Gminy [...] kart przekazania odpadów. Upomnieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Wójt wezwał skarżącą do wykonania opisanych w pkt 1) i 2) obowiązków w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia uprzedzając, że w razie niewykonania, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Po stwierdzeniu w terenie, że opony zostały usunięte z działek skarżącej, pismami z dnia 16 listopada 2017 r., 21 grudnia 2017 r., 30 stycznia 2018 r. i 10 kwietnia 2018 r. Wójt wzywał skarżącą do okazania w Urzędzie kart przekazania odpadów. Wobec niewykonania powyższego, dnia [...] czerwca 2018 r. został wystawiony tytuł wykonawczy [...] obejmujący obowiązek przedłożenia w Urzędzie Gminy [...] kart przekazania odpadów, wynikający z decyzji z dnia [...] października 2016 r. Tego samego dnia Wójt postanowieniem nałożył na skarżącą grzywnę. Skarżąca złożyła zarówno zarzuty jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Wójt uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione. Odbiór tego postanowienia skarżąca potwierdziła w dniu 5 listopada 2018 r. i nie zostało ono zaskarżone. Rozpatrując z kolei zażalenie skarżącej na postanowienie, którego przedmiotem było nałożenie grzywny, SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta. Analiza treści uzasadnienia tego postanowienia nie pozwalała jednak na stwierdzenie, że organ II instancji rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Niektóre fragmenty uzasadnienia nasuwają wręcz wątpliwość, czy w ogóle uzasadnienie to odnosi się do tej konkretnej sprawy. Świadczą o tym - najpierw odniesienie do ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a następnie - wskazanie jako egzekwowanego obowiązku – "wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom spowodowanym przez spływające wody opadowe na grunty sąsiednie", w tej części uzasadnienia, która zawiera wyłącznie stanowisko Kolegium. Co do wysokości nałożonej na skarżącą grzywny, SKO wskazało jedynie, że "nie przekracza kwoty dopuszczalnej", oraz na końcu tego samego akapitu w uzasadnieniu , iż "skład orzekający podziela wyliczenie poczynione przez organ I instancji w zakresie sposobu i wysokości wyliczonej". Wójt w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. podał zaś, że kwota 500 zł jest dwudziestokrotnie niższa od maksymalnej kwoty 10 000 zł wskazanej w art. 121 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (zob. uzasadnienia wyroków WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 311/06, WSA w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 966/10 – www.cboisa.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się, że zastosowany środek ma z jednej strony zapewnić efektywność egzekucji, z drugiej – być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, zaś o wysokości nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, choć i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli Sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego (...), a także górną granicę wymierzonej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (zob. wyroki: NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 917/10 i inne na www.cboisa.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oprócz przytoczonych wcześniej wskazań odnoszących się do górnej granicy możliwej do nałożenia na osobę fizyczną grzywny, brak jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej okoliczności dlaczego grzywnę w takiej a nie innej wysokości nałożono na skarżącą. W tym zakresie orzeczenie zupełnie wymyka się więc spod kontroli Sądu. Zarzut skarżącej, który powyższej kwestii dotyczy, jest więc w pełni zasadny. Wobec powyższych uchybień, w tym wątpliwości czy Kolegium w ogóle rozpoznało sprawę w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia (zob. cytowane wcześniej fragmenty uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie więc art. 107 § 3 K.p.a., art. 15 K.p.a. w zw. z art. 18, art. 121 § 1 u.p.e.a. i art. 7 § 2 u.p.e.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zauważyć należy, że w zaistniałej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarżącej byłoby przedwczesne. Zaznaczyć jednak trzeba, że co do zasady prawidłowe jest stanowisko organów, iż poza zakres niniejszej sprawy wykracza możność rozpoznania merytorycznie zarzutów skarżącej odnoszących się do wynikającego z ostatecznej decyzji Wójta obowiązku, w tym podstawy prawnej jego nałożenia. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest także bezsporne, iż odpady zostały usunięte za pośrednictwem firmy posiadającej stosowne zezwolenia. Rozpatrując zażalenie organ weźmie pod uwagę wskazane przez Sąd okoliczności, które powinny decydować o wysokości grzywny w konkretnym przypadku i wskaże czym się kierowano wymierzając skarżącej grzywnę w kwocie 500 zł. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę odpowiadającą uiszczonemu przez nią wpisowi od skargi.