II SA/Rz 1818/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.401.ZP.1801.177.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 24 lipca 2023 r. nr UAB-III.6730.46.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej M. D. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej; "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.401.ZP. 1801.177.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postepowanie administracyjne o następującym przebiegu; Wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. M. D. i H. D. wystąpili do Prezydenta Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "[...], na terenie obejmującym działkę o nr ew. [...], położoną w [...], Obr. [...]. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Prezydent decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Uzasadniając powyższe organ I instancji podał, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego i przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia warunków zasady tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."). Jak wskazał organ, teren inwestycji od strony północnej przylega do drogi powiatowej Nr [...] - ul. [...]. Z drogi tej przewidziano wjazd na działkę objętą wnioskiem, zatem granicę działki nr ew. [...], przyległą do ww. drogi należy traktować, jako front terenu inwestycji. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 9 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem w odległości 50 m, co odpowiada najmniejszemu, wymaganemu przepisami zakresowi. Zgodnie z treścią wniosku inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ ustalił, że w granicach obszaru analizowanego ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej, co teren inwestycji drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy, ponieważ sąsiednie działki zabudowane są zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Realizacja inwestycji wprowadziłaby nieuzasadniony walorami przestrzennymi nowy rodzaj zabudowy i nie będzie kształtować przestrzeni w sposób tworzący harmonijną całość. Od powyższej decyzji M. D. (dalej: "Skarżąca") wniosła odwołanie, podnosząc, że do analizy organ przyjął teren minimalny, co w praktyce ograniczyło analizę do fragmentów dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] obręb [...]) oraz do fragmentu budynku oświatowego (zlokalizowanego na działce [...]). Wskazała, że na działce o nr ew. [...] posadowiony jest budynek wielorodzinny, do którego przylega budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na działce [...], który także znajduje się w odległości większej niż 50 metrów od budynków mieszkalnych położonych przy tej samej drodze publicznej, lecz dla tej inwestycji organ wydał decyzję o zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny i rozbudowę budynku. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że teren analizowany zabudowany jest zasadniczo blokami mieszkalnymi, natomiast wskazany w odwołaniu budynek stanowi niejako przybudówkę do budynku wielorodzinnego ze wspólną ścianą, zatem nie można uznać budynku jako jednorodzinny budynek mieszkaniowy. Jak wyjaśnił organ, pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu, jednakże w niniejszej sprawie nawet w zakresie ujętym w zaskarżonej decyzji występuje zabudowa mieszkaniowa jako przeważająca funkcja ale jest to zabudowa wielomieszkaniowa. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez uznanie za prawidłowe wyznaczenia przez Organ I instancji zbyt wąskiego obszaru analizowanego, mimo iż z okoliczności sprawy, wynika, że obszar ten powinien być większy; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia skutkującego nieuzasadnioną odmową ustalenia warunków zabudowy mimo, iż takie warunki winny były zostać ustalone; - art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez poprzestanie jedynie na przytoczeniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przepisów prawa oraz ogólnego wskazania przyjętych parametrów inwestycji, z pominięciem uzasadnienia faktycznego, przedstawiającego tok rozumowania organu, co pozwoliłoby na dokonanie oceny poprawności decyzji;  - wydanie decyzji bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu. W ocenie Skarżącej analiza urbanistyczna nie odpowiada wymogom przewidzianym prawem, gdyż zarówno uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji Organów obu instancji, jak i treść samej analizy, uniemożliwiają przeprowadzenie oceny, co do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżącej teren analizowany został wyznaczony prawidłowo i wielkość wyznaczenia odpowiada normie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zaznaczył, że sporządzenie analizy pod względem formalnym odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i także było przedmiotem oceny Kolegium. Obszar analizowany został wyznaczony w formie okręgu, którego centralnym punktem jest nieruchomość objęta wnioskiem, co wskazuje, że teren analizowany nie był jak sugeruje skarżąca dostosowywany do wydania decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku istniejącego na działce nr [...] z usługowo – handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Działka stanowi własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym Skarżącej i jej męża. Z wniosku wynika, że budynek ma powierzchnię 41 m2 i tyle też ma mieć po zmianie sposobu użytkowania, według wniosku parametry nie ulegną zmianie. Działka ma dostęp do drogi publicznej – działka nr [...]. Wnioskodawcy (Skarżąca i jej mąż) dołączyli do wniosku pozytywne oświadczenia gestorów o udostępnienie wymaganych mediów. Decyzja odmowna została wydana z tego powodu, że w obszarze analizy tj. 50 m wokół budynku nie znajduje się zabudowa jednorodzinna, a jedynie zabudowa wielorodzinna. Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że nie spełniono zasady kontynuacji funkcji zabudowy. Obszar, w którym planowana jest inwestycja to obszar o wyłącznej zabudowie wielorodzinnej. Również zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego przewidują, że w obszarze tym planowana jest wyłącznie zabudowa wielorodzinna. Skarżąca nie zgadzając się z tym stanowiskiem zarzuca Organom uznaniowość decyzji podając, że na działce nr [...] dopuszczono do możliwości zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na jednorodzinny pomimo tego, że budynek ten w całości przylega do budynku wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...]. W odpowiedzi z kolei na ten zarzut Organ II instancji stwierdził że pojedyncza zabudowa o innej funkcji niż dominująca nie może tworzyć ładu przestrzennego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy to decyzja związana. Nie ma mowy o uznaniowości organów, spełnienie warunków do wydania decyzji obliguje do jej wydania, a ich nie spełnienie do odmowy. Wyjaśnić również należy, że zapisy Studium, nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy wiążącego znaczenia. Ugruntowane jest w tym zakresie stanowisko orzecznictwa i doktryny, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jego zapisy nie mogą zatem stanowić podstawy negatywnych rozstrzygnięć w postępowaniu mającym za przedmiot warunki zabudowy. W myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała w sprawie studium, pomimo iż wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Studium stanowi wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji (zob. wyroki NSA: z 19 maja 2016 r., II OSK 2185/14; z 30 maja 2012 r., II OSK 643/12; z 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, str. 81-96). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.: zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Warunkiem wydania takiej decyzji jest między innymi zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 u.p.z.p, Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu ustalenia warunków w drodze decyzji wymaga zarówno zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, jak również, jak w niniejszej sprawie, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyodrębnienie dwóch różnych rodzajów planowanej ingerencji w ład przestrzenny, powinno spotkać się z odmienną, zindywidualizowaną reakcją organu mającego wydać wskazaną decyzję. Niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie oddziaływać na mniejszą ilość elementów rozpatrywanego ładu niż budowa takiego obiektu. Z tego powodu w orzecznictwie wypowiedziano nawet pogląd, w myśl którego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w ogóle nie znajduje zastosowania w razie, gdy złożono wniosek o ustalenie o warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku. W przepisie tym bowiem wprost mowa o określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy, z czego wynika, że ustanowiona w nim zasada tzw. dobrego sąsiedztwa sprowadza się do dostosowania tej nowej zabudowy do zabudowy wcześniejszej, a zatem do sytuacji, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. II OSK 1643/09 ). W niniejszej sprawie, o czym była już mowa, wydanie decyzji negatywnej wiązało się ze stwierdzeniem braku kontynuacji funkcji zabudowy, tj. planowanie zmiany sposobu użytkowania na funkcję mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji występowania wyłącznie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. W opozycji do stanowiska Organów w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, z którym Sąd w składzie orzekającym się identyfikuje, że dominująca funkcja analizowanego terenu zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy wielorodzinnej, i na odwrót. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są bowiem formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20). Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizy sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1114/20). W świetle przedstawionego orzecznictwa stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Organów planowana zmiana nie kłóci się z istniejącą zabudową, skoro zarówno planowana, jak i istniejąca to budownictwo mieszkaniowe. W świetle powyższego stwierdzić należy, że błędnie Organy wykluczyły możliwość zmiany sposobu użytkowania tylko ze względu na brak kontynuacji funkcji. Ponadto zwrócić należy uwagę na to, na co z resztą zwraca uwagę Skarżąca, że analiza obszaru, na którym wnioskowana jest zmiana sposobu użytkowania wskazuje na to, że analogiczna zabudowa wielorodzinna dopuszczająca możliwość występowania zabudowy jednorodzinnej występuje również po drugiej stronie ulicy (działki nr [...]). Również z tej strony występuje budownictwo wielorodzinne wśród którego widoczne są pojedyncze zabudowania jednorodzinne. Także na działce, na którą wskazuje Skarżąca, znajdującą się po tej samej drogi co wnioskowany do zmiany sposobu użytkowania budynek, znajduje się budynek jednorodzinny, który według Skarżącej powstał w wyniku zmiany sposobu użytkowania z usługowo – handlowego na budynek jednorodzinny. O ile należy zgodzić się z Organami, że zabudowa ta występuje poza obszarem poddanym analizie, to pozwala na wyciągnięcie wniosków, że dla tego obszaru ewidencyjnego dominująca jest funkcja wielorodzinna z dopuszczeniem jednak funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. W ocenie Sądu słuszne są przy tym uwagi Skarżącej, że w tym konkretnym przypadku wyznaczenie obszaru analizy wielkości 50 m, nie daje możliwości obiektywnej oceny urbanistycznej tego terenu. Minimalny obszar analizy, choć dopuszczalny prawnie, bo związany z wielkością szerokości frontu działki, nie oddaje faktycznego ukształtowania tego terenu, co możliwe jest dopiero przy poszerzeniu tego obszaru, na co także pozwalają przepisy art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Słuszne zatem pozostaje stawiane przez Skarżącą, a pozostawione bez odpowiedzi pytanie, w jaki sposób planowana zabudowa kłóci się z istniejącym ładem przestrzennym. Pytanie to wydaje się tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę to, że wniosek dotyczy już istniejącego budynku i ma na celu wyłącznie zmianę jego dotychczasowego sposobu użytkowania z usługowo -handlowego na budynek mieszkaniowy jednorodzinny przy zachowaniu wszystkich jego parametrów. Wydaje się, że taka zmiana nie może negatywnie wpłynąć na istniejący ład przestrzenny. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu z usługowej na mieszkaniową raczej korzystnie wpłynie na dotychczasowe korzystanie, choć są to jedynie przypuszczenia Sądu, gdyż nie zostało to poddane analizie. Ponadto zwrócić należy uwagę, że to dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości tj. handlowo - usługowy pozostawał w sprzeczności z przyjętą przez Organy funkcją terenu z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, co z kolei kłóci się z przyjętą argumentacją dotyczącą zakłócenia funkcji. Nielogiczne są argumenty akceptujące zabudowę usługową wśród wyłącznej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednocześnie negujące możliwość zmiany przeznaczenia tej zabudowy na mieszkaniową jednorodzinną, pod pretekstem braku kontynuacji funkcji. Skoro analiza dotyczyła zmiany rodzaju niemieszkalnej funkcji tego jedynego budynku, który już wcześniej znajdował się na obszarze analizowanym i różnił się swoim przeznaczeniem od pozostałej zabudowy, to oczywistym jest, że to ten obiekt musi być w rozpatrywanej materii przyjęty jako punkt odniesienia. Wyłącznie tak można ustalić, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu nie będzie jednocześnie wiązała się ze zmianą formy i intensywności jego dawnego oddziaływania na otoczenie, która byłaby nie do pogodzenia z wymogami ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. W ponownym postępowaniu Organ uwzględni wskazówki Sądu w tym zakresie, jak również wyrażone wyżej stanowisko, że w przypadku planowanej zmiany sposobu użytkowania należy skoncentrować się na aspekcie kontynuacji funkcji, nie zaś na gabarytach czy formie architektonicznej, które w wyniku realizacji projektowanego zamierzenia tj. zmiany sposobu użytkowania nie ulegną zmianie. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Mając zaś na uwadze zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania i kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję Organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.