II SA/Rz 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- II SA/Rz 19/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi JP jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("WINB") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej "k.p.a."), stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał JP JP budowę przy ul. [...] na działce nr ew. 2387 w [...], prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł JP, działając imieniem własnym oraz jako pełnomocnik żony JP. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] JP został wezwany do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania żony w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Wraz z pismem z dnia 23 listopada 2013 r. JP przesłał organowi z uchybieniem terminu nieuwierzytelnioną kserokopię w/w pełnomocnictwa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia JP WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia JP wniesionego w imieniu JP, z powodu braku należytego umocowania do jej reprezentowania. Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 101/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił w/w postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzając że przedłożone przez JP pełnomocnictwo na etapie postępowania zażaleniowego uprawniało do działania imieniem JP, zaś wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 102/14, mając na uwadze powyższą okoliczność, uchylił również postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2013 r. z uwagi na konieczność zapewnienia JP prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Na wskazane wyżej wyroki WINB wniósł skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną WINB od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 101/14, w treści uzasadnienia wskazując, że wystosowane przez organ wezwanie z dnia 14 listopada 2013 r. zawierało nieprawidłowe pouczenie i organ nie mógł tym samym zastosować konsekwencji niewykonania wezwania nieprzewidzianych tym pouczeniem. Sąd wskazał, że organ powinien wystosować ponowne wezwanie z prawidłowym pouczeniem i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do wykonania tego wezwania zastosować art. 134 k.p.a. Jednocześnie wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2361/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 sygn. akt II SA/Rz 102/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując że w tym stanie rzeczy Sąd w pierwszej instancji winien rozważyć celowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu ostatecznego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 5 sierpnia 2013 r. Ponadto uzasadnienie skarżonego wyroku, zawarte w nim wnioski i ocena nie odnosiły się wprost do przedmiotu sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 998/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę uchylił postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczące wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu WINB w pierwszej kolejności ustali zgodnie ze wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 31 maja 2016 r. II OSK 2355/14 czy zażalenie złożone przez JP w imieniu JP zostało wniesione skutecznie, a następnie gdy zostanie ustalony krąg podmiotów składających ten środek zaskarżenia, rozpozna sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego uwzględniając wskazania Sądu odnoszące się do podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe okoliczności WINB pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] wezwał JP na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do dostarczenia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania właściwego oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W wezwaniu tym zawarto pouczenie, że nieusunięcie braku w podanym terminie spowoduje niemożność merytorycznego rozpoznania zażalenia i skutkować będzie rozstrzygnięciem na podstawie art. 134 k.p.a., tj. stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia. W wyznaczonym terminie JP nie uzupełnił w/w braku. W piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. poinformował, że akta sprawy administracyjnej zawierały stosowne pełnomocnictwo udzielone mu ze strony JP i wniósł o sprawdzenie powyższego przez organ. Analizując ponownie akta sprawy organ ustalił, że nie znajduje się w nich żadne inne pełnomocnictwo poza nieuwierzytelnioną kserokopią z dnia 22 czerwca 2011 r., przekazaną do WINB pismem z 23.11.2013 r. W związku z tym faktem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia JP jako pełnomocnika JP. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], WINB po rozpatrzeniu zażalenia JP uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Na opisane wyżej postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. JP wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagał się uchylenia tego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę powyższego wskazał naruszenie przepisów art. 134, art. 32 oraz 33 § 4 k.p.a. Wyjaśnił, że notarialnie potwierdzone pełnomocnictwo do reprezentowania żony zostało przez niego przedłożone organowi i winno nadal znajdować się w aktach sprawy, za których stan skarżący nie ponosi odpowiedzialności i nie ma na nie wpływu. W sytuacji braku tego pełnomocnictwa organ winien, zdaniem skarżącego, przeprowadzić postępowanie odtwarzające zgubiony czy utracony dokument. W ocenie skarżącego przepisy art. 32 oraz art. 33 § 4 uprawniały go do reprezentowania żony nawet w sytuacji nie przedłożenia w tym zakresie jakiegokolwiek pełnomocnictwa, czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę. Skarżący wydał kolejne, identyczne jak uprzednio uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 sygn. akt II SA/Rz 101/14 postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Ponadto z uwagi na fakt, że postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wstrzymujące JP oraz JP budowę, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek zażalenia JP postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], organ nie mógł wydać z datą późniejszą kolejnego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r., stanowiącego przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, w którym stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia od w/w postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r., które w dacie tej już nie istniało. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 31 maja 2016r. II OSK 2355/14, a także WSA w Rzeszowie - wyrokami z dnia 28 maja 2014r. II SA/Rz 101/14 oraz ostatnio wydanym - z dnia 23 września 2016r., II SA/Rz 998/16. W.w. wyrokami Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest w świetle przytoczonych przepisów związany. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania im się w pełnym zakresie. Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Podstawę jego wydania stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że skarżący nie przedstawił właściwego dokumentu pełnomocnictwa, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie, że zażalenie wniosła osoba nieuprawniona, a tym samym jest ono niedopuszczalne. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony winien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Brakiem formalnym pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy, obligującym organ do wystosowania wezwania na podstawie mowa w art. 64 § 2 k.p.a. jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa, przez co rozumie się jego oryginał lub urzędowo poświadczony odpis. Brak taki może zostać usunięty w terminie przewidzianym prawem. W rozpoznawanej sprawie organ procedował prawidłowo wzywając skarżącego na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do doręczenia właściwego oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania ( pismo z dnia 31 stycznia 2017r.) i jednocześnie pouczając, że nieusunięcie braku we wskazanym terminie spowoduje niemożność merytorycznego rozpoznania zażalenia i skutkować będzie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Należy przy tym zaznaczyć, że w pouczeniu zamiast zażalenia wskazano "odwołanie", jednak w ocenie Sądu jest to ewidentna omyłka pisarska, a z treści całego pisma wyraźnie wynika, że dotyczy rozpatrzenia zażalenia JP JP. Taki sposób działania wynikał tez wyraźnie z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 31 maja 2016r. II OSK 2355/14, którym Sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014r. II SA/Rz 101/14. Wyrokiem tym, co już wskazane zostało wcześniej, zarówno Sąd , jak i organy są związane. NSA zauważył, że na wcześniejszym etapie postępowania organ zastosował nieprawidłowe pouczenie co do konsekwencji nieuzupełnienia braków formalnych pełnomocnictwa. Tym samym stwierdził, że wyrok sądu I instancji podważający legalność postanowienia WINB z dnia [...] listopada 2013 r. jest prawidłowy, chociaż z innych względów niż wskazane w tym wyroku. W tej sytuacji, jak podkreślił NSA tj. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku odmiennej niż Sąd I instancji oceny prawnej, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku NSA. Dokonując w tym kontekście oceny zaprezentowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 33 § 4 k.p.a.- możliwości działania w sprawach mniejszej wagi przez członków najbliższej rodziny strony bez formalnego pełnomocnictwa – należy uznać, że jest on bezzasadny. Takiej możliwości nie wskazał NSA , a jego stanowisko jest wiążące. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. W świetle powołanego wyroku NSA II OSK 2355/14 nie można uznać, że "skarżący był umocowany prawidłowo i w sposób prawnie skuteczny do reprezentowania strony postepowania ", jak wywodzi się w skardze. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie przedłożył oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa na skutek wezwania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dna [...] stycznia 2017r. ani też wcześniej. Polemika skarżącego z tym faktem jest bezzasadna, bowiem w aktach sprawy znajduje się wyłącznie niepotwierdzona za zgodność kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez JP - JP z podpisem notarialnie poświadczonym, z dnia 22 czerwca 2011r. Wobec nieuzupełnienia braków pełnomocnictwa pomimo wezwania WINB z dnia 31 stycznia 2017r. prawidłowe było zatem stwierdzenie, że zażalenie JP reprezentowanej przez pełnomocnika wobec braku dołączenia właściwego pełnomocnictwa nie zostało wniesione skutecznie, a zatem jest niedopuszczalne. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. nie narusza zatem prawa. Jego legalności nie podważa także fakt, że poprzedziło je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017r. nr [...], którym na skutek zażalenia JP uchylone zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych. W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 września 2016r. II SA/Rz 998/16, na który powołuje się skarżący, Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania obejmując w pierwszej kolejności wskazanie czy zażalenie JP zostało wniesione skutecznie, a następnie - po ustaleniu kręgu podmiotów składających środek zaskarżenia – rozpoznanie sprawy wstrzymania robót budowlanych po uzupełnieniu materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi Sądu. Nie ulega wątpliwości, że przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., PINB ustalił, że skuteczne jest tylko zażalenie złożone przez JP. Kwestia daty formalnego rozstrzygnięcia o zażaleniu JP nie ma znaczenia w sytuacji, gdy nie było ono rozpoznawane merytorycznie, a rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Z wszystkich tych względów Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.