II SA/Rz 219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w likwidacji w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w likwidacji w [....] kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z/s w [...] jest decyzja Dyrektora Izby Celnej (zwany także: DIC) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...] orzekającą o cofnięciu w całości ww. Spółce zezwolenia znak: [...] z dnia [...] października 2008 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 7 punktach gier na terenie województwa [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 – zwana dalej "O.p.") oraz art. 8, art. 138 ust. 3 i art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 612 – zwana dalej: "u.g.h."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił A Sp. z o.o. w [...] na okres 6 lat zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w 7 punktach gier. W ramach czynności sprawdzających funkcjonariusze Służby Celnej przeprowadzili w dniu [...] grudnia 2009 r. kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier objętym ww. zezwoleniem tj. [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że automat [....] nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [....] użytkowany jest w sposób niezgodny z u.g.h., gdyż umożliwia przeprowadzenie gier za stawki wyższe niż dopuszcza to art. 129 ust. 3 u.g.h. Powyższe ustalenia potwierdziły badania przeprowadzone przez jednostkę badającą – Izbę Celną w [...] Laboratorium Celne. To zaś stanowiło postawę do cofnięcia rejestracji powyżej wskazanego automatu do gier o niskich wygranych, co nastąpiło mocą decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]. Również podejrzenie Naczelnika Urzędu Celnego o niespełnianiu przez inny automat –[....], nr fabryczny [...], numer poświadczenia rejestracji [...] – warunków określonych w u.g.h., znalazło potwierdzenie w opinii ww. jednostki badającej. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że zaszła określona w art. 138 ust. 3 u.g.h. przesłanka do cofnięcia ww. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie w województwie podkarpackim działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Okolicznością determinującą rozstrzygnięcie w sprawie jest potwierdzony przez badanie sprawdzające fakt, że automat umożliwia stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 u.g.h. W tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] cofnął A Sp. z o.o. zezwolenie znak: [...] z dnia [...] października 2008 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 7 punktach gier na terenie województwa [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 129 ust. 3 i art. 138 ust. 3 u.g.h., które to przepisy (podobnie jak cała ustawa) zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w sposób niezgodny z przepisami krajowymi oraz prawem unijnym, wobec czego nie mogą być stosowane; 2/ pominięcie faktu, że decyzja DIC znak: [...] została zaskarżona do WSA, co powoduje, że zakwestionowane rozstrzygnięcie jest przedwczesne; 3/ wydanie decyzji mimo, że postępowanie prowadzone wobec automatu [...] nr fabryczny [...] nie zostało zakończone. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że A Sp. z o.o. na podstawie zezwolenia z dnia [...] października 2008 r. uprawiona była do prowadzenia przez okres 6 lat działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa podkarpackiego. Definicja gier na automatach o niskich wygranych ujęta została w art. 129 ust. 3 u.g.h., zgodnie z którym przez gry na takich automatach rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Zgodnie natomiast z art. 138 ust. 2 i 3 u.g.h. organ właściwy do udzielenia zezwolenia cofa w drodze decyzji zezwolenie w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 u.g.h. W okolicznościach sprawy dwa należące do odwołującej się Spółki automaty: [...], nr fabryczny [...] oraz [...] nr fabryczny [...] zostały poddane badaniu sprawdzającemu przez upoważnioną jednostkę badającą - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] Wydana przez ww. jednostkę badającą opinia dotycząca automatu do gier [...] nr fabr. [...] wskazuje na szereg naruszeń mogących uzasadniać ewentualne cofnięcie rejestracji automatu, jednak obojętnych z punktu widzenia unormowania art. 138 ust. 3 u.g.h. Odnośnie zaś automatu Hot Spot nr fabr. [...] stwierdzono, że umożliwiał on prowadzenie gier z przekroczeniem maksymalnej stawki za grę jak i wartości maksymalnej jednorazowej wygranej, tj. z naruszeniem art. 129 ust. 3 u.g.h. Powyższe uzasadniało cofnięcie przez organ zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach do gier o niskich wygranych. Opinia jednostki badającej jest dowodem na podstawie którego można wyciągnąć wnioski o poprawności działania automatu. Przy wykorzystaniu tego środka dowodowego nie ma konieczności poszukiwania dowodów dodatkowych. Z tego powodu nie ma konieczności oczekiwania na weryfikację sądowoadministracyjną decyzji wydanej w przedmiocie cofnięcia rejestracji, skoro żaden przepis tych dwóch postępowań od siebie nie uzależnia. Organ wyjaśnił także, że w jego ocenie art. 138 ust. 3 u.g.h. nie ma charakteru technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE z 22.06.1998 r. Przepis ten nie ustanawia żadnych warunków mogących ograniczać obrót automatami o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że nawet uznanie przepisów u.g.h. za przepisy techniczne nie powoduje automatycznego ich wykluczenia z krajowego porządku prawnego. Końcowo Dyrektor Izby Celnej, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie, z 8.08.2012 r., sygn. akt II SA/Rz 508/12, wyjaśnił, że upływ 6-letniego terminu na jaki zostało udzielone zezwolenie z [...].10.2008 r., znak: [...], tj. wygaśnięcie zezwolenia w toku postępowania odwoławczego, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Spółka składając w terminie środek odwoławczy zagwarantowała sobie prawo by uzyskać odpowiedź na pytanie czy cofnięcie jej uprawnień odbyło się w sposób legalny. Organ stanął na stanowisku, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydana przez organ I instancji, choć nieostateczna, jest wykonalna, przez co zezwolenie, które zostało cofnięte nie może później wygasnąć z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A Sp. z o. o. – zastępowana przez pełnomocnika adw. R. F. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z [...].10.2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 129 ust. 3 i art. 138 ust. 3 u.g.h., które to przepisy (podobnie jak cała ustawa) zostały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w sposób niezgodny z przepisami krajowymi oraz prawem unijnym, wobec czego nie mogą być stosowane; 2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 122 w zw. z art. 187 § 1 poprzez pominięcie faktu, że decyzja DIC w P. znak: [...] została zaskarżona do WSA, przez co przedmiotowe rozstrzygnięcie jest przedwczesne, gdyż może dojść do uchylenia decyzji, a także wydanie decyzji mimo, że postępowanie prowadzone wobec automatu [...] nr fabryczny [...] nie zostało zakończone. W obszernym uzasadnieniu strona, rozwinęła wyżej wskazane zarzuty, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, że ustawowe przepisy krajowe zakazujące korzystania z gier hazardowych we wszystkich miejscach publicznych i prywatnych z wyjątkiem kasyn są przepisami "technicznymi" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34 i powinny być notyfikowane Komisji. Prawną konsekwencją uchybienia przez państwo członkowskie ciążącego na nim obowiązku notyfikacji, stanowiącego uchybienie proceduralne przy przyjmowaniu danych przepisów technicznych, jest bezskuteczność tych przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powołać wobec jednostek. Dlatego przepisy u.g.h. nie mogą być stosowane a wszelkie czynności podejmowane na jej podstawie są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Błędne jest zatem przeprowadzanie czynności kontrolnych, wydawanie opinii przez jednostki badające w świetle spełnienia przesłanek z ww. ustawy, jak również cofanie pozwoleń na urządzanie gier. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd uwzględnił skargę Spółki z przyczyn, które obowiązany był dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 P.p.s.a., sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy rozstrzyganej przez Dyrektora Izby Celnej w P. było cofnięcie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier. Sąd związany przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązany był zauważyć, iż w stanie faktycznym Dyrektor Izby Skarbowej udzielił skarżącej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych o nr [...] w dniu [...] października 2008 r. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.) zezwolenie to zostało udzielone na okres 6 lat. Decyzja Dyrektora Izby Celnej (organ I instancji) o cofnięciu zezwolenia została wydana w dniu [...] października 2014 r. Natomiast Dyrektor Izby Celnej - jako organ odwoławczy - podjął zaskarżoną do WSA decyzję w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu 6 lat od daty wydania zezwolenia. W myśl art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612 – zwana dalej: "u.g.h.") udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Wygaśnięcie decyzji następuje z chwilą upływu terminu na jaki ta decyzja została wydana. Zdaniem Sądu, upływ terminu, w którym zezwolenie było ważne, nie może pozostać obojętny dla postępowania, którego przedmiotem jest cofnięcie tej decyzji administracyjnej. Ustalenie terminu ważności decyzji administracyjnej, czy to w samej decyzji czy też w przepisie prawa, powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem tego terminu. Zdaniem WSA, w takim przypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, bowiem skutek prawny usunięcia aktu z obrotu prawnego zachodzi w sposób automatyczny, bez potrzeby sformalizowanego potwierdzania tego stanu (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2002 r., o sygn. I SA 531/02). Skoro po upływie okresu ważności decyzji przewidziane w jej treści uprawnienia i obowiązku wygasają, to nie istnieje przedmiot ewentualnego postępowania o tym przedmiocie. Innymi słowy, w takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia decyzji czy jej zmiany (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2011 r., o sygn. akt I OSK 1750/11). Skoro zezwolenie na etapie postępowania odwoławczego wygasło z powodu upływu 6 letniego terminu ważności, to rozstrzyganie o cofnięciu stało się bezprzedmiotowe. W toku postępowania odwoławczego przestała bowiem istnieć sprawa administracyjna, a tym samym organy celne zostały pozbawione kompetencji do cofnięcia zezwolenia nieistniejącego już w obrocie prawnym. Z przepisu art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 127 Ordynacji podatkowej wynika, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na rozpatrzeniu zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu, lecz powinien sprawę rozpatrzyć merytorycznie (m.in. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić cofnięcia zezwolenia). Wyjątkowo organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze, bądź całe postępowanie prowadzone w sprawie. W tym drugim przypadku ma jednak obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji. Umorzenie postępowania może nastąpić w sytuacji, gdy jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Mając na uwadze treść art. 208 § 1 O.p. należy wskazać, że umorzenie postępowania łączy się w doktrynie prawa administracyjnego z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego. Przepis ten kładzie w istocie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem całe postępowanie w sprawie, w której zezwolenie (decyzja udzielająca zezwolenia) – co do którego toczyło się postępowanie o jego cofnięcie – wygasło, ze względu na upływ czasu, na jaki zostało udzielone. Wygaśnięcie zezwolenia na etapie postępowania odwoławczego powinno zatem skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem postępowania w sprawie na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej, albowiem przestał istnieć przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie cofnięcia zezwolenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej narusza art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) w związku z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem błędnie przyjęto, że postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, co w rezultacie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z 4 lutego 2014 r. II SA/Rz 1261/13 i cytowanym wyżej orzecznictwie, czy np. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r. II FSK 2675/10 czy wyroku z 5 listopada 2014 r. II GSK 1472/13). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie . W tym stanie rzeczy, a więc z uwagi na brak przedmiotu sprawy na etapie postępowania odwoławczego, zupełnie zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.