II SA/Rz 232/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A." sp. z o.o. [...] (dalej w skrócie: "Spółka") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 roku, znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 roku, znak: [....] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500.00 złotych. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] października 2015 roku, nr [....] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 500,00 zł. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 roku – o transporcie drogowym, Dz. U. 2013r. poz. 1414 ze zm.; dalej w skrócie: "utd", oraz załącznik nr 3 lp. 6.3.11. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 23 września 2015 roku w miejscowości W., na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki Man, nr rej. [...] wraz z naczepą. Pojazd znajdował się w prawnej dyspozycji Spółki. W chwili zatrzymania pojazdem kierował K. C. Kontrolujący stwierdzili, że ostatni odczyt danych z karty kierowcy nastąpił w dniu 24 sierpnia 2015 roku, to jest 30 dni przed kontrolą. Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 381/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 roku ze zm.) przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodnie z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie. Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, dane z karty kierowcy pobiera się co najmniej raz na 28 dni. Organ nie uwzględnił tłumaczenia spółki, że kierowca wykonuje przewozy wyłącznie od poniedziałku do piątku i w okresie od 24 sierpnia 2015 roku do 23 września 2015 roku wykorzystał kartę kierowcy wyłącznie 22 razy, co oznacza, iż nie przekroczono 28-dniowego terminu na odczyt karty. Zdaniem spółki termin ten odnosi się wyłącznie do dni, w których kierowca wykorzystywał kartę kierowcy, a więc wykonywał przewóz; tak w ocenie spółki należy rozumieć "rzeczywistą zarejestrowaną działalność kierowcy". Organ stwierdził, że stanowisko Spółki w zakresie naruszenia z lp. 6.3.11 z załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, oparte na motywie 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców oraz art. 92c ustawy o transporcie drogowym, nie stanowią podstawy do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej za przyjęte naruszenie. Wskazany przez stronę sposób liczenia dni na odczyt z karty kierowcy nie koresponduje z treścią rozporządzenia nr 581/2010, a samo pojęcie "dni zarejestrowanej działalności" nie zostało prawnie zdefiniowane. W tym zakresie organ oparł się na załączniku do decyzji Komisji z dnia 14 grudnia 2009 roku zmieniającej decyzję 2007/230/WE w sprawie formularza dotyczącego przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym. W załączniku tym, jako dni działalności kierowcy wskazano również dni, w których przebywał on na urlopie wypoczynkowym lub odpoczywał w dniach wolnych od pracy, był dostępny lub wykonywał inne prace lub prowadził pojazd wyłączony spod działania rozporządzenia nr 561/2006. Uwzględniając naprowadzone okoliczności organ przyjął jako prawidłowy, zastosowany sposób liczenia terminu na odczyt danych z karty kierowcy. W ustawowym terminie Spółka wniosła odwołanie. Zarzucono w nim naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 77 § 1, 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący podtrzymał swoje stanowisko co do sposobu liczenia 28-dniowego terminu na pobranie danych z karty kierowcy. W jego ocenie, zgodnie z pkt. 3 preambuły do rozporządzenia 581/2010 terminy na odczyt danych z karty kierowcy i tachografu odnoszą się wyłącznie do działalności polegającej na zarejestrowanej aktywności. Organ do kwestii tej w ogóle się nie odniósł. Na wsparcie swojej argumentacji Spółka powołała się na wyroki WSA w Krakowie z dnia 18 września 20104 roku, sygn. akt III SA/Kr 745/14 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. II SA/Rz 1556/14. Ponadto Spółka zwróciła uwagę, że kontrola z dnia 23 września 2015 roku, swym zakresem wyszła poza prawne upoważnienia. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku, znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej w skrócie: "GITD") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podtrzymał stanowisko prezentowane w decyzji pierwszo-instancyjnej. W ustawowym terminie Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skargę na decyzję GITD. Zarzuciła w niej analogiczne uchybienia, jak w odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Do skargi załączono kserokopię pisma Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego – Ł. T. z dnia 6 maja 2015 roku, znak: [...], skierowane do P. Z, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w którym stwierdza się, że zadekretowany w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 roku w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, termin na pobranie danych z karty kierowcy i tachografu, powinien uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, a nie do dni kalendarzowych. Intencją prawodawcy nie było skracanie terminów określonych w załączniku IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. W ocenie autora pisma analogiczny wniosek należy sformułować przy uwzględnieniu pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 581/2010. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem prawa. Podniesiony w skardze zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U. WE L168/16), znalazł potwierdzenie w toku sądowej kontroli. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez GITD, określony w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania danych (Dz.U. nr 159, poz. 1128 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem Ministra Transportu), termin pobierania danych z kart kierowców liczący 28 dni kalendarzowych i z jednostek pojazdowych liczący 90 dni kalendarzowych, nie przekracza okresów maksymalnych ustanowionych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U. WE L168/16; dalej zwane rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010 r.), ponieważ 28 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z kart kierowców zawsze będą obejmowały 28 lub więcej dni kalendarzowych, a 90 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z tachografów cyfrowych, zawsze będą obejmowały 90 lub więcej dni kalendarzowych. Analogicznie termin wczytywania danych z kart kierowców co 28 dni kalendarzowych zawsze będzie równy lub krótszy niż okres 28 dni zarejestrowanej działalności, podobnie termin wczytywania danych z tachografu cyfrowego co 90 dni kalendarzowych zawsze będzie równy lub krótszy niż okres 90 dni zarejestrowanej działalności. To wszystko ma zaś oznaczać, że terminy wyrażone w dniach kalendarzowych nigdy nie przekroczą określonych w dniach zarejestrowanej działalności maksymalnych terminów na wczytanie danych. Dlatego regulacje krajowe i wspólnotowe są spójne. Wobec sformułowanego w decyzjach stanowiska GITD oraz treści skargi wskazać należy, iż w art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. określone zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, prawodawca unijny określił wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Według art. 1 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej; b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, dane z tachografu cyfrowego, podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, zaś dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Rozstrzygające w niniejszej sprawie jest to, czy realizując ten obowiązek, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy, czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień, co skłoniło organ odwoławczy do przyjęcia niekorzystnej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji, a w rezultacie do nałożenia kary na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zdaniem sądu, konsekwentnie wypowiadane stanowisko organu nie jest prawidłowe, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego a w rezultacie także przepisów prawa materialnego. Jak wynika z treści punktu 3. preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Uwzględniając treść pkt. 3. preambuły powołanego wyżej aktu, należało przyjąć, że okres maksymalny może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. WSA podziela w pełni pogląd skarżącego o tym, że rozporządzenie Komisji zostało błędnie zinterpretowane przez Organy obu instancji przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących w pojazdach. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem WSA, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. W przekonaniu Sądu, może wchodzić w grę stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Trafnie stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., o sygn. II SA/Rz 1019/15, iż konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, która nie będzie naruszać wiążącej zasady wykładni w obszarze regulacji sankcyjnej prawa administracyjnego, to jest zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na rzecz podmiotu sankcjonowanego (in dubio pro cive). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Wniosek ten jest adekwatny również do obowiązku sczytywania danych z urządzeń rejestrujących pojazdu (tachografu). Organy nie mogły nałożyć na skarżącego sankcji za brak rejestracji danych, gdy jego pojazdami nie wykonywano przewozu. Dlatego też GITD winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji. Z tak przyjętym rozumieniem powołanych przepisów konweniuje brzmienie oryginalnej wersji pkt 3 preambuły w języku angielskim: "For the determination of the maximum periods within which data are to be downloaded, only days with a recorded activity should be counted." Kluczowym pojęciem w przedstawionym tekście jest "recorded activity". Jakkolwiek w języku angielskim sformułowanie "activity" oznacza kilka pojęć: - czynność, działalność, aktywność działanie, to już wyraz "recorded", oznacza głównie "nagrany", ewentualnie "odnotowany". Pojęcie to odnosi się więc bardziej do czynności faktycznej w postaci zapisanych danych na karcie kierowcy, a nie do pojęcia prawnego odnoszącego się do prowadzenia działalności gospodarczej. Potwierdzeniem stanowiska Sądu jest również treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi, że dane z § 3 i 4, podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej 12 miesięcy, licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. W tym przypadku wprost mowa o zarejestrowaniu danych w odniesieniu do tachografu i karty kierowcy. Nie sposób więc zasadnie twierdzić, że zarejestrowana działalność to wszelka działalność podmiotu (dni kalendarzowe). Zatem zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 30 marca 2016 r. o sygn. II SA/Sz 376/16, opubl. w CBOSA). Prezentowane przez sąd stanowisko jest aktualnie dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku 3 listopada 2015 r., II GSK 2396/14, podkreślił, że naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Podobne poglądy wyrażono w wyrokach WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 123/16, sygn. akt II SA/Sz 337/16, WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1028/15 i z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 148/16 (opubl. w CBOSA). Błędna wykładnia przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r., doprowadziła do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności w postaci nieustalenia przez organy okresów sczytywania danych z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących pojazdów za dni działalności rejestrowanej, czyli zgodnie z treścią pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 r. To uchybienie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co zobligowało Sąd do zastosowania przepisu art. 134, 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy ponownie rozpoznając sprawę będą obowiązane do uwzględnienia wyrażonego w nim stanowiska poprzez kierowanie się liczbą dni rejestrowanej działalności. Reasumując, z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalania odpowiedzialności administracyjnej skarżącego określonej w lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazania co do wyeliminowania dostrzeżonych uchybień wynikają z treści uzasadnienia niniejszego orzeczenia. Z tych wszystkich przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.