II SA/Rz 24/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. II SA/Rz 24/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 września 2010 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2010 r. Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: Ż. N., K. N., K. N. i K. N. Jako jej podstawę prawną Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 23, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992) Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku T.N. Wójt Gminy [..] decyzją z dnia 26 listopada 2009 r. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: Ż., K., K. i K. N., na okres zasiłkowy 2009/2010, wskazując na przekroczenie przez rodzinę kryterium dochodowego. Po rozpoznaniu odwołania T.N. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [....] uchyliło ją, decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania poprzez poinformowanie strony o możliwości uwzględnienia przy wyliczeniu dochodu tzw. dochodu utraconego oraz doprecyzowanie jakiego okresu zasiłkowego dotyczy wniosek. Ponownie wydaną decyzją z dnia 15 lipca 2010 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: Ż.N., K.N., K.N. i K.N., na okres zasiłkowy 2009/2010. W uzasadnieniu organ przedstawił własne ustalenia, z których wynika, że 6 – osobowa rodzina T. i J.N. w 2008 r. (roku poprzedzającym okres zasiłkowy 2009/1010, którego dotyczy wniosek) osiągnęła łączny dochód w wysokości 43.571,42 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł 3630,95 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 605,16 zł. Organ nie uwzględnił przy tym dochodu utraconego, wynikającego ze zmiany warunków zatrudnienia T.N. od maja 2009 r. - z całego na ½ etatu, bowiem w jego ocenie obniżenie wynagrodzenia na skutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy w ramach tego samego stosunku pracy nie zostało wymienione przez ustawodawcę w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierającym katalog sytuacji stanowiących utratę dochodu. Stanowisko organu w tym zakresie zbieżne jest z interpretacją wymienionego przepisu przedstawioną przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Wójt Gminy [...] wskazał również, że rozpatrzył możliwość przyznania zasiłku w oparciu o art. 5 ust. 3 wymienionej ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku kiedy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na jaki zasiłek rodzinny jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W rozpatrywanej sprawie miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (605,16 zł) przekracza jednak kryterium kwalifikujące do świadczeń rodzinnych (504 zł) o kwotę wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego – 68 zł, a zatem zasiłek nie mógł zostać przyznany. T.N. odwołała się od tej decyzji, podnosząc, że status majątkowy jej rodziny w stosunku do roku 2008 r. znacznie się pogorszył, a rodzina pozbawiona została prawa do zasiłku. W ocenie odwołującej ograniczenie prawa do zasiłku rodzinnego może być uzależnione wyłącznie od rzeczywistej sytuacji materialnej, a przemawia za tym sama idea wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych instytucji utraty dochodu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu co do braku możliwości zaliczenia zmiany wymiaru zatrudnienia jako przypadku utraty dochodu, odwołująca powołała się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9.10.2007 r., II SA/Rz 183/07, w którym Sąd przyjął, że w pojęciu utraty zatrudnienia ustawodawca zawarł również pojęcie utraty części zatrudnienia. Odwołująca zarzuciła również naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, zarówno tych korzystnych, jak i niekorzystnych dla strony. Zwróciła także uwagę, że interpretacja przepisów prawa przedstawiona przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej nie stanowi źródła prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło tego odwołania i wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 9 września 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, po zrekapitulowaniu stanu faktycznego oraz przytoczeniu, mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ stwierdził, że ustawa ta wprowadza dwojakiego rodzaju kryteria uzyskania świadczenia rodzinnego: podmiotowe oraz dochodowe. Mają one charakter obiektywny zarówno pod względem ich zaistnienia , jak i oceny. W przedmiotowej sprawie prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że odwołująca nie spełnia kryterium dochodowego. Pomimo obniżenia dochodu rodziny odwołującej w stosunku do roku 2008, nie można uwzględnić utraty dochodu spowodowanego obniżeniem wymiaru czasu pracy z 1 na pół etatu, ponieważ obniżenie wynagrodzenia spowodowane zmniejszeniem wymiaru czasu pracy w ramach tego samego stosunku pracy, nie mieści się w okolicznościach wyliczonych w art. 3 pkt 23 ustawy. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła T.N., podnosząc te same co w odwołaniu argumenty. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 polegające na braku uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz nie zastosowanie art. 8 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa powiązanej z zasadą praworządności, z której wynika, że wszystkie niejasne i sporne kwestie winny być rozstrzygane na korzyść obywatela. Podkreśliła, że dochody rodziny w porównaniu do 2008 r. są znacznie niższe. Dochód skarżącej do kwietnia 2009 r. wynosił średnio 1274 zł miesięcznie, zaś od maja do listopada 2009 r. tylko 744 zł. Podobnie też jak w odwołaniu, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu co do braku możliwości zaliczenia obniżenia wymiaru zatrudnienia jako przypadku utraty dochodu, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9.10.2007 r., II SA/Rz 183/07. Skarżąca wskazała, że pozbawienie jej prawa do zasiłku rodzinnego jest krzywdzące, zwłaszcza w świetle Konwencji Praw Dziecka, z której wynika obowiązek organu kierowania się dobrem dziecka jako wartością nadrzędną i objęcia pomocą materialną rodzin o niskich dochodach, szczególnie wielodzietnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji, sprawowana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.) - zwana dalej ustawą. Określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 2 ustawy, jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz wymienione w art. 8 dodatki do tego zasiłku. Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe, nieprzekraczające kwoty 504 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - nieprzekraczające kwoty 583 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 2 ustawy). Pojęcie dochodu zostało szczegółowo zdefiniowane w art. 3 pkt 1 ustawy, a pojęcia powiązane z nim – w art. 3 pkt 2, 3, 5, 6, 22, 23 i 24. Kwestie dotyczące obliczania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych regulują art. 5 ust. 4-11 oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.). Zasadą, wynikająca z art. 3 pkt 2 ustawy, jest, że dochód rodziny uprawniający do przyznania zasiłku rodzinnego oblicza się na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustawa reguluje także sytuację, kiedy nastąpiło pogorszenie sytuacji materialnej rodziny, wprowadzając w art. 3 pkt 23 pojęcie tzw. "utraty dochodu". W dacie wydania zaskarżonej decyzji oznaczała ona utratę dochodu spowodowaną: 1) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (ppkt a), 2) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (ppkt b), 3) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (ppkt c), 4) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego (ppkt d), 5) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej (ppkt f). Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek uprawnionej osoby, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Organy orzekające w sprawie ustaliły miesięczny dochód rodziny skarżącej składającej się z 6 osób na kwotę 3.630,95 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 605,16 zł, niewątpliwie przekraczającą kwotę kryterium dochodowego w wysokości 504 zł. Dochód ten ustalony został zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie wzięto przy tym jednak pod uwagę utraty dochodu spowodowanej zmianą warunków pracy i obniżeniem wymiaru czasu pracy skarżącej, zatrudnionej w W. sp. z o.o. w [...], z całego na pół etatu. Z dołączonych do akt dokumentów wynika, że T.N. była zatrudniona na stanowisku sprzątaczki od 19.09.2007 r. do 30.04.2009 r. w wymiarze pełnego etatu, a od dnia 1.05.2009 r. do nadal – w wymiarze ½ etatu. Jej miesięczne wynagrodzenie przy zatrudnieniu na cały etat wynosiło 1.663,56 zł brutto (1.193,64 zł netto), na pół etatu – 1.152,85 zł brutto (901,92 zł netto). Sąd podziela podnoszony w skardze pogląd, że utrata części zatrudnienia wynikająca ze zmiany warunków zatrudnienia i przejścia z pełnego na pół etatu, nawet w ramach tego samego stosunku pracy oraz związane z tym zmniejszenie wynagrodzenia, stanowią okoliczność utraty dochodu wymienioną w art. 3 pkt 23 ppkt c) ustawy. Nie można zaakceptować stanowiska organu, że utrata zatrudnienia oznacza wyłącznie utratę całości a nie części zatrudnienia, w sytuacji, gdy nastąpiło realne pomniejszenie dochodów rodziny i pogorszenie jej sytuacji majątkowej. Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyroku z dnia 6.11.2009 r., II SA/Łd 615/09, Zbiór Orzecznictwa LEX Nr 531609, wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Kwestia zmiany wymiaru zatrudnienia jako utrata dochodu była też przedmiotem rozważań innych wojewódzkich sądów administracyjnych, które zajęły stanowisko zbieżne z wyrażonym przez Sąd w niniejszej sprawie. Oprócz powoływanego przez skarżącą wyroku wydanego przez WSA w Rzeszowie w dniu 9.10.2007 r., sygn. akt II Sa/Rz 183/07, LEX Nr 416825, należy odnotować również wyrok WSA w Rzeszowie z tego samego dnia – 9.10.2007 r., sygn. akt II SA/Rz 53/07, nie publ., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6.06.2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1277/07, LEX Nr 509447, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3.06.2009 r., sygn. akt II SA/Ol 163/09, LEX Nr 563757, w którym Sąd przyjął, że art. 3 pkt 23 lit. "c" ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy wszystkich składników wynagrodzenia otrzymywanego z tytułu zatrudnienia, jakie utracono, także wynagrodzenia za godziny nadliczbowe i pracę w godzinach nocnych, bo wynikają one z tego samego stosunku pracy, na podstawie którego otrzymuje się wynagrodzenie zasadnicze i to niezależnie od tego czy wynagrodzenie to wypłacono w trakcie trwania stosunku pracy, czy chociażby z przyczyn niezależnych od pracownika, już po rozwiązaniu stosunku pracy. Przedstawiony w niniejszym wyroku pogląd Sądu znajduje także oparcie w doktrynie, gdzie jako utratę dochodu wskazuje się również obniżenie dochodu, które nastąpiło na skutek zmiany źródła dochodu, np. zmiany zatrudnienia na inne zatrudnienie, nabycie po utracie zatrudnienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, emerytury lub renty, a także obniżenie dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia, które nastąpiło na skutek zmiany wymiaru czasu pracy czy zmiany warunków wynagradzania (R. Górecka, Pracodawca jako płatnik świadczeń rodzinnych, Prawo Pracy 2005/3/22). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, rozstrzygając sprawę zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, niewłaściwie zinterpretowały pojęcie dochodu utraconego z art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkowało to wadliwym ustaleniem wysokości dochodu rodziny skarżącej i odmową przyznania wnioskowanych świadczeń, co czyni zasadnym wskazane w skardze zarzuty braku uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, czyli naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W postępowaniu ponownym organy administracji wezmą pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i właściwie obliczą dochód rodziny skarżącej, uwzględniając w szczególności art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 17 cyt. rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a w przypadku ustalenia, że dochód ten w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi, zastosują art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.