II SA/Rz 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 28/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: plac magazynowy samochodów na działce nr 2123 obr. [...] w R. przy ul. A. – na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 5 grudnia 2012 r. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako K.p.a.). Sąd ustalił następujący stan faktyczny; W dniu 5 marca 2012 r. do Wydziału [...] Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek A. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "plac magazynowy samochodów na działce nr 2123 obr. [...] w R. przy ul. A.". Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: plac magazynowy samochodów na działce nr 2123 obr. [...] w R. przy ul. A. – na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 5 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że uchwałą z dnia 31 sierpnia 2004 r., nr [...] Rada Miasta [...] uchwaliła przystąpienie do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przy ogrodach działkowych w R., obejmującego m.in. wnioskowany teren. Przedmiotem opracowania w/w planu jest ustalenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad obsługi komunikacyjnej. Z pisma Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], opracowującego w/w plan wynika, że planowana inwestycja koliduje w sposób istotny z ustalonym w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem terenu. Zgodnie z projektem MPZP nr [...] przy ogrodach działkowych w R. wnioskowany teren ma być przeznaczony pod drogę oznaczoną w rysunku planu symbolem KDG i tym samym jest przeznaczony na cel publiczny. Konkludując Prezydent podał, że biorąc pod uwagę możliwości kolizji między przygotowywanym planem zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie należało zawiesić. W zażaleniu A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię, 2) zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., a to poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w analogicznej sprawie dla identycznego zamierzenia inwestycyjnego na sąsiedniej działce tj. 2122 obr. [...] (decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]), 3) art. 124 § 2 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik incydentalnego postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. SKO postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., opisanym na wstępie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w aktach sprawy zalega dokument opracowany przez Biuro Rozwoju Miasta [...] zatytułowany jako "Fragment projektu do planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ogrodach działkowych w R., skala 1: 1000", z którego wynika, że teren objęty w/w wnioskiem A. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy, przeznczony jest pod drogę oznaczoną symbolem KDG, będącą niewątpliwie celem publicznym. W ocenie Kolegium w takim stanie sprawy zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za uzasadnione. Podniosło, że w sytuacji gdy już istnieje uchwała o przystąpieniu do opracowania planu, zawieszenie postępowania jest o tyle wskazane, że możliwość sprzeczności pomiędzy nowo uchwalonym planem, a decyzją o warunkach zabudowy jest bardzo realna. W skardze A. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący przedstawił analogiczne zarzuty jak w zażaleniu. Nadto argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi, stanowi w znacznej mierze powielenie i rozwinięcie argumentów wskazanych uprzednio w uzasadnieniu zażalenia i sprowadza się zasadniczo do stwierdzenia, że organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji, które wydane zostało arbitralnie, bez prawidłowego uzasadnienia potrzeby zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie SKO skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie dowodzi, aby postanowienia organów obu instancji naruszały przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem jest wyżej przedstawiony stan faktyczny. Spór sprowadza się do zasadności zawieszenia postępowania. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.) brzmi następująco: "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: _@POCZ@__@KON@_1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo _@POCZ@__@KON@_2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany". W niniejszej sprawie organy ustaliły, że uchwałą Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2004 r. Rada Miasta [...] uchwaliła przystąpienie do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przy ogrodach działkowych w R. dla terenu, na którym znajduje się działka nr 2123 obr. [...] w R. przy ul. A. objęta wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W aktach przedstawionych Sądowi ze skargą znajduje się pismo Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2012 r., z którego wynika, że planowana przez Spółkę inwestycja dotyczy nieruchomości, która w projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego jest przeznaczona pod drogę oznaczoną na planie symbolem KDG, a tym samym jest przeznaczona na cel publiczny, co świadczy o tym, że wnioskowana inwestycja pn. plac magazynowy samochodów koliduje z założeniami urbanistycznymi projektu Planu. W ocenie Sądu uzyskanie takiej informacji dawało organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji na działce nr 2123 w obr. [...] w R. na podstawie wyżej cytowanego art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Prace nad opracowaniem i uchwaleniem Planu dla tego terenu są bowiem na tyle zaawansowane, że pozwalały stwierdzić wyraźną kolizję pomiędzy zamierzeniami Spółki a założeniami urbanistycznymi aktualnymi w tym momencie w projekcie tego planu. Skoro ustawodawca przewidział taką możliwość a organ z niej skorzystał stwierdzając kolizję pomiędzy projektowanym przeznaczeniem terenu i zamierzeniami inwestora i okoliczność ta wynika z akt sprawy, to brak podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonych postanowień jako opartych na wyżej przytoczonym przepisie prawa. Bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącą Spółkę kwestia wcześniejszego rozstrzygnięcia bez zawieszenia postępowania w innej podobnej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej. Sąd orzeka bowiem w granicach sprawy i kontroluje legalność zaskarżonych do niego decyzji, postanowień lub aktów. Być może w tamtej sprawie nie był jeszcze gotowy projekt Planu dla tego terenu i nie było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że istnieje – tak jak w tym wypadku – kolizja między koncepcjami urbanistycznymi związanymi z celem publicznym a zamierzeniami inwestora. W ocenie Sądu organ wystarczająco uzasadnił dlaczego w tym konkretnym przypadku korzysta z możliwości jaką dał mu ustawodawca w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jest to czas, który dawał szansę organom Gminy Miasta [...] na uchwalenie Planu, co także inwestora chroniłoby przed niepotrzebnymi wydatkami. Osobną kwestią jest czy Gmina skorzystała z tej możliwości czy też nie. Wbrew zarzutom skargi skorzystanie przez organ z możliwości, którą dają przepisy prawa – art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie narusza w tym wypadku przepisu art. 8 K.p.a. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie zostało już podjęte postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. z tego powodu, że w okresie 9 miesięcy zawieszenia, tj. do dnia 5 grudnia 2012 r. Rada Miasta [...] nie uchwaliła Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...]. Trudno Sądowi odnosić się do zarzucanych przez skarżącą Spółkę błędów i zaniechań w realizacji uchwały w sprawie podjęcia prac nad m.p.z.p., bo po pierwsze wykracza to poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej a po drugie przedstawione akta dotyczą sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotem skargi nie jest także ewentualna bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, więc Sąd mógł jedynie ocenić czy zaskarżone postanowienie narusza prawo i to w sposób, który daje podstawy do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd tym samym podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które z zapisów art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wywodzą, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac a nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zob. m.in. uzasadnienia wyroków WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/10 – Lex 755702, z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn.. akt II SA/Łd 1058/12 – Lex nr 1270478 i inne). Jeżeli więc istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie Planu wskazane jest zawieszenie postępowania (zob. uzasadnienie wyroku tut. WSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 920/07 – Lex nr 470035). Jeszcze raz podkreślić należy, że przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Analiza powyższego uregulowania prowadzi do wniosku, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Tym samym wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro zaś tak, to o wiele mocniejszego uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostarcza sytuacja, w której prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1077/10, LEX 755702; wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 643/09, LEX 554107). Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy, daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 528/10, LEX 755645). Powyższą kompetencję należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro ów plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. W tym między innymi wyraża się prymat planu, urzeczywistniającego najpełniej władztwo planistyczne gminy nad rozwiązaniem zastępczym, jakim niewątpliwie jest kształtowanie warunków dla nowej zabudowy w sytuacji braku planu. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie, kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1312/09, LEX 583423). Powyższa regulacja nie przyznaje przecież uprawnienia do zawieszania postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sposób bezterminowy. Mając na uwadze stopień skomplikowania materii prawnej regulowanej w miejscowym planie, a także chronologiczne określenie poszczególnych czynności procedury planistycznej należy uznać, iż ustawodawca zakreślił stosunkowo krótkie terminy zawieszenia postępowań. Bez wątpienia w ten sposób wzięte zostały pod uwagę interesy inwestorów, którzy dążąc do realizacji określonej inwestycji winni mieć jasność, także w kwestii terminów, a te winny być określone w sposób rozsądny. Termin do 9 miesięcy, o którym mówi przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p., uznaje się za określony rozsądnie. Stanowi on kompromis pomiędzy władztwem planistycznym gminy, a uprawnieniami inwestora. Zgodzić się należy z tym stanowiskiem, które mówi, iż uznaniowość zawieszenia postępowania na powyższej podstawie, nie przeradza się w dowolność rozstrzygnięcia, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 902/10, LEX 759061). W niniejszej sprawie uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zdaniem Sądu nie została przekroczona wobec faktu, że w aktach sprawy znajduje się wzmiankowane pismo Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2012 r., z którego informacje były podstawą do oceny przez organ, że w konkretnej sprawie należy skorzystać z możliwości przewidzianej przez prawo. Skoro więc w myśl wyżej przedstawionej linii orzecznictwa nawet sam zamiar podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu może stanowić podstawę faktyczną do skorzystania z tej możliwości, to tym bardziej może ją stanowić istnienie projektu Planu dla danego obszaru. Jest to lex specjalis w odniesieniu do przeszkód procesowych przewidzianych przez przepisy K.p.a. regulujących zawieszenie postepowania administracyjnego, więc nie mogą mieć wprost zastosowania orzeczenia sądów wydane na gruncie rozwiązań kodeksowych. W ocenie Sądu nie zostały więc naruszone przepisy prawa wskazane przez skarżącą Spółkę w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.