II SA/Rz 300/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2024 r. nr R.RPU.504.2.2024.AR w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 30 grudnia 2024 r. nr R.RPU.504.2.2024.AR Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Spółka z .o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka lub Skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Organ I instancji) z 15 października 2024 r. nr RP.ZPU.4353.13.2024 w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek) wystąpił do Organu I instancji w sprawie wyrażenia opinii i uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) z części zachodniej złoża "[...]" w miejscowościach S. (gm. [...]) i W. (gm. [...]) w granicach obszaru i terenu górniczego "[...] ". Do pisma dołączono: - projekt obszaru i terenu górniczego; - projekt zagospodarowania części złoża; - projekt rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia koncesji. Opisanym wyżej postanowieniem z 15 października 2024 r. Organ I instancji, odmówił uzgodnienia przesłanego przez Marszałka projektu decyzji nr [...] dot. udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku), ze względu na zbyt duże zbliżenie do koryta wód powierzchniowych płynących potoku M. ([...]). Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia przez Skarżącego, opisanym na wstępie postanowieniem z 30 grudnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej: K.p.a.), oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) stwierdził, że postanowienie to zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie rzetelnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego. Podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 poz. 1290 ze zm.), wydobywanie kopalin z obszarów, na których występują wody powierzchniowe płynące, wymaga uzgodnienia z organem odpowiedzialnym za utrzymanie wód. Z kolei zgodnie z art. 106 § 1 i 5 K.p.a., organ prowadzący postępowanie (Marszałek) nie może wydać decyzji bez stanowiska organu współdziałającego, który wyraża je w formie postanowienia – w tym przypadku była to odmowa uzgodnienia. Stanowisko organu współdziałającego ma charakter wiążący i stanowi element niezbędny do wydania decyzji głównej. Organ I instancji, w oparciu o przeprowadzoną wizję terenową oraz analizę danych przestrzennych, ustalił, że na działkach objętych planowaną eksploatacją występują cieki wodne, w tym odcinek ujściowy potoku M. Stwierdził, że obecny przebieg tego cieku odbiega od danych zawartych w Mapie Podziału Hydrograficznego Polski, na którą powoływał się wnioskodawca. W rzeczywistości koryto cieku przebiega przez działki planowane pod eksploatację, co potwierdzają m.in. obserwacje terenowe, występowanie obniżeń gruntu, stagnacji wody oraz rozwiniętej roślinności, charakterystycznej dla siedlisk wilgotnych. Organ odwoławczy potwierdził, że zaproponowana przez inwestora odległość zaledwie 10 m od koryta cieku jest niewystarczająca i może doprowadzić do negatywnych skutków hydrologicznych, w tym zmiany naturalnego przepływu wód, pogorszenia stanu technicznego koryta cieku oraz wpływu na procesy infiltracyjne. W tej sytuacji ochrona interesu publicznego oraz środowiska wodnego uzasadniała odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Odnosząc się do zarzutów strony, dotyczących wcześniejszych uzgodnień w ramach postępowania środowiskowego, Organ odwoławczy wskazał, że dotyczyły one innej procedury i nie mogą być wiążące w niniejszej sprawie. Ponadto stanowisko zajęte w tamtym postępowaniu opierało się na danych nieaktualnych lub nieodzwierciedlających stanu faktycznego w terenie. Organ odwoławczy uznał, że Organ I instancji działał w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a jego postanowienie zostało należycie uzasadnione i poprzedzone szczegółową analizą materiału dowodowego. W konsekwencji, zażalenie złożone przez stronę postępowania zostało uznane za niezasadne, gdyż nie wykazano uchybień formalnych ani merytorycznych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 6 K.p.a. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji dot. udzielenia Skarżącemu koncesji bez oparcia swojego stanowiska na przepisie prawa materialnego, gdyż| brak jest przepisu prawa, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie tj. brak jest obowiązujących norm w zakresie ustalania stref ochronnych dla cieków wodnych zabezpieczających przed niekorzystnym oddziaływaniem wyrobiska na koryto rzeki. Uzasadniając odmowę uzgodnienia, zbyt dużym zbliżeniem do koryta wód powierzchniowych płynących potoku M. ([...]), organ nie określił jaka powinna być właściwa odległość. Skarżący zarzucił że brak powołania się na przepis prawa materialnego uniemożliwia mu obronę własnych praw, a działanie Organu nie oparte na przepisach obowiązującego prawa powoduje utratę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.); - art. 7, 77 i 79 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na notatce służbowej z "wizji terenowej, sporządzonej w dniu 19 września 2024 r., na działkach które nie są objęte planowanym przez Skarżącego przedsięwzięciem, z całkowitym pominięciem treści wynikających z wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że "zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bo analiza dokumentów wskazuje, że projektowany obszar górniczy na odcinku 13-33 zlokalizowany jest w sąsiedztwie rowu melioracyjnego, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, potwierdzonym obserwacją w terenie w dniu 18 września 2024 r., z której dnia następnego została sporządzona "notatka służbowa". Oznacza to, że Organ nie dał wiary posiadanym dokumentom (dokumentom urzędowym), a dał wiarę jedynie treści wypływającej z notatki z 19 września 2024 r. sporządzonej na podstawie obserwacji w terenie przez dwie osoby wskazane w notatce jedynie z imienia i nazwiska, bez wskazania stanowisk służbowych. Skarżący zarzuca, że środek dowodowy pod nazwą "wizja terenowa" nie jest przewidziany w K.p.a., a jeżeli Organ zastąpił środek dowodowy w postaci oględzin, czynnością nazwaną "wizją terenową" to powinien zastosować się do obowiązków wynikających z art. 79 K.p.a. Każdy zarzucił, że nie jest wiadomym czy, osoby uczestniczące w wizji posiadają w tym zakresie niezbędną wiedzę i doświadczenie oraz że stwierdzając rozbieżności pomiędzy dokumentami, a ustaleniami dokonanymi w terenie, organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zapewniając Skarżącemu czynny udział w tym postępowaniu. - art. 8, 9 i 10 K.p.a. w związku z art. 77, 79, 80 i 81 K.p.a. przez przeprowadzenie tzw. "wizji terenowej" (środka dowodowego nie przewidzianego w K.p.a. ani w ustawie - Prawo wodne), bez zapewnienia Skarżącemu możliwości czynnego udziału w tej czynności procesowej oraz wypowiedzenia się, co do tego dowodu. - art. 107§ 1 i § 3 K.p.a. - przez brak podania podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, z przytoczeniem obowiązujących przepisów prawa oraz brak w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia wskazania faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak uzasadnienia, co według Organu oznacza sformułowanie "zbyt duże zbliżenie do koryta wód powierzchniowych płynących potoku M." oraz brak uzasadnienia dlaczego konieczne jest utrzymanie pasa ochronnego o szerokości minimum 50 m, zamiast proponowanego przez Skarżącego pasa ochronnego o szerokości 10 m. - art. 80 i 81 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonych w sprawie dowodów i nie ustosunkowania się do każdego z nich, w tym do sporządzonej przez Organ I instancji opinia z 4 stycznia 2021 r., przez co Organ nie udowodnił okoliczności faktycznych opisanych w notatce służbowej. Skarżący wyraził pogląd, że gdyby miał możliwość wypowiedzenia się, co do okoliczności faktycznych opisanych w notatce służbowej, to z pewnością te okoliczności nie mogłyby zostać uznane za udowodnione, a wręcz zanegowanie dokumentami urzędowymi i ewentualnie dalszymi opiniami ekspertów, co w konsekwencji doprowadziłoby do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy dla Skarżącego. - art. 16 pkt 5 i 65 ustawy - Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez uznanie że: 1. kanał ulgi/rów melioracyjny na działkach sąsiadujących z planowanym przedsięwzięciem stanowi koryto cieku wodnego, a nie jedynie urządzenie wodne; Organ nie przedstawił przekonywujących i obiektywnych dowodów, że nie występuje tam urządzenie wodne. Brak rowu melioracyjnego w ewidencji nie jest jednoznaczne z jego faktycznym nieistnieniem. 2. koryto potoku M. ([...]) na działce [...] to nie właściwe koryto potoku, a jedynie "ślad" koryta. Organ nie przedstawił przekonywujących i obiektywnych dowodów, że nie występuje tam koryto cieku naturalnego (np. odnoszącego się do genezy zauważonego obniżenia terenu, znajdującej się tam wody itp.). Fakt występowania roślinności nie warunkuje braku wody płynącej. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie, Sąd uchyla ten akt w całości albo w części, na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tak określonych granicach zaskarżenia, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem zasady zapewnienia stronie możliwości wzięcia aktywnego udziału w tym postępowaniu, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 poz. 1290 ze zm.), wydobywanie kopalin z obszarów, na których występują wody powierzchniowe płynące, wymaga uzgodnienia z organem odpowiedzialnym za utrzymanie wód. Organ prowadzący postępowanie z mocy art. 106 § 1 i 5 K.p.a. nie może wydać decyzji bez stanowiska organu współdziałającego, który wyraża je w formie postanowienia. Słusznie zatem przejęły organy prowadzące postępowanie w sprawie, że stanowisko organu współdziałającego ma w przedmiotowej sprawie charakter wiążący i stanowi element niezbędny do wydania decyzji w postępowaniu głównym. Skoro zatem postępowanie organu współdziałającego ma bezpośrednie przełożenie na końcowy wynik postępowania w sprawie głównej – nie jest zaś jedynie niewiążącą opinią czy konsultacją merytoryczną – to koniecznym jest zapewnienie stronie możliwości czynnego uczestniczenia w tym postępowaniu, w tym odnoszenia się do ustaleń organu. Jest to szczególnie istotne, ponieważ w tym postępowaniu organ I instancji przeprowadził czynności dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, w przedmiocie istnienia cieków wodnych na gruncie, w sposób istotnie odmienny, aniżeli wynika to ze zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych. Strona pozbawiona została zaś udziału w przeprowadzonym postępowaniu dochodowym, możliwości ustosunkowania się do jego wyników, a także możliwości wpływu na owo postępowanie poprzez formułowanie wniosków oraz składanie wyjaśnień. Organ I instancji, w oparciu o przeprowadzone oględziny terenu ustalił, że na działkach objętych planowaną eksploatacją występują cieki wodne, w tym odcinek ujściowy potoku M., a także stwierdził, że obecny przebieg tego cieku odbiega od danych zawartych w Mapie Podziału Hydrograficznego Polski, na którą powoływał się wnioskodawca. Słusznie zatem zarzuca Skarżący, że poczynienie tego rodzaju ustaleń, co do których nie był on w stanie wypowiedzieć się ani złożyć stosownych wyjaśnień – może mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowi zatem istotne naruszenie zasad prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 K.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo wielokrotnie zwracało uwagę, że zachowanie wymagań z art. 79 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik spraw (np. wyroki NSA z 23 czerwca 2023 r., I OSK 1371/22, LEX nr 3600999; z 15 maja 2019 r., II OSK 1602/17, LEX nr 2728330; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2537/14, LEX nr 2083544; z 23 września 2014 r., II GSK 1125/13, LEX nr 1572594). W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ ponownie przeprowadzi oględziny terenu inwestycji, umożliwiając Skarżącemu wzięcie udziału w tej czynności, składanie ewentualnych wniosków oraz wyjaśnień, a także końcowe wypowiedzenie się w przedmiocie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a następnie przy wykorzystaniu własnej wiedzy specjalistycznej odniesie się do przedstawionych przez Skarżącego argumentów i zarzutów w sprawie. Z uwagi na stwierdzone naruszenie zasad prowadzenia postępowania, które rzutuje na możliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd powstrzymał się od oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż byłoby to przedwczesne w okolicznościach niniejszej sprawy. Na marginesie, w odniesieniu do podniesionych w treści skargi zarzutów natury proceduralnej, dodać jednak należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dokument urzędowy jest środkiem dowodowym o podwyższonej mocy dowodowej, co nie wyklucza jednak możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu i dokonania łącznej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. I OSK 1581/17, wyrok NSA z dnia 13 marca 2025 r. I OSK 2085/22.). Zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a. ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, zatem przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Zgodnie z definicją dowodu zawartą w art. 75 §1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, w tym także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym ( tak NSA w wyroku z 8 lipca 2021 r. II GSK 2031/18). W tym zakresie obowiązuje tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 K.p.a. Istotą wadliwości przedmiotowego postępowania dowodowego jest uniemożliwienie stronie postępowania uczestniczenia w prowadzeniu dowodu, który dla rozstrzygnięcia sprawy okazał się najistotniejszy i na podstawie którego wywieziono następnie wniosek przeciwny - jak twierdzi Skarżący- do okoliczności wynikających z dokumentów urzędowych. Postępowanie dowodowe musi zatem zostać przeprowadzone ponownie, z poszanowaniem prawa strony do udziału w tym postępowaniu, a wszelkie ewentualne sprzeczności czy niejasności w materiale sprawy, w tym zwłaszcza wnioski płynące ze źródeł dowodowych o charakterze bezpośrednim sprzeczne z innymi dowodami w sprawie wymagają szczególnego omówienia i odpowiedniej argumentacji. W związku z powyższym Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. za mający uzasadnione postawy i w związku tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony przez Spółkę wpis od skargi.