II SA/Rz 322/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" w [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej Spółdzielni "[...]" w [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem uiszczonego wpisu od skargi II SA/Rz 322/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Spółdzielni "[...]" (dalej: "Spółdzielnia") jest uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] podjęta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, którą uchwalono w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne. Podaniem z 4.09.2013 r., uzupełnionym 20.09.2013 r., Spółdzielnia wniosła do Burmistrza Miasta [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr 2831/5, 2831/6, 2831/7, 3452/6, 3452/10 i 3452/12 położonych w L., w prawo własności nieruchomości. We wniosku zwarto deklarację, że opłata z tytułu przekształcenia prawa zostanie uiszczona w 10 ratach rocznych. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 11 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83, zwanej dalej również "ustawą") Rada Miejska [...] wyraziła zgodę na zastosowanie stopy procentowej w wysokości odsetek ustawowych, określonych na podstawie art. 359 § 3 K.c., obowiązujących na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przy ustalaniu oprocentowania rozłożonej na raty, niespłaconej części należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność Gminy Miasta [...]. Pismem z dnia 11 listopada 2013 r. Spółdzielnia wezwała Radę Miejska [...] do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego ww. uchwałą, a Rada ta uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówiła uwzględnienia tego wezwania. W dalszej kolejności Spółdzielnia "[...]" złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wymienioną na wstępie uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie interesu prawnego Spółdzielni, wynikającego z art. 4 ust. 4 ustawy, gwarantującego około pięciokrotnie niższe oprocentowanie rat rocznych, niż przyjęte w uchwale. W chwili złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego obowiązywał przepis określający wysokość oprocentowania rat wg stopy redyskonta weksli, wynoszącą 2,75%. Oprocentowanie niespłaconych części rat z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, wg stopy redyskonta weksli wyniosłoby 51.303,90zł, zaś przy oprocentowaniu w wysokości ustalonej przez Radę 242.227,55 zł. Z treści uchwały wynika, że jej celem jest uzyskanie przez Gminę dochodu przekraczającego wartość przekształcanych nieruchomości i ma na celu zachęcenie użytkowników wieczystych do jednorazowego wniesienia opłaty z tytułu przekształcenia prawa. Stanowisko takie jest sprzeczne z założeniami ustawy, uprawniającej do nabycia własności poprzez wnoszenie opłat w ratach, bez zaciągania dodatkowych zobowiązań na rzecz uiszczenia całości opłaty. Tym bardziej, że skarżąca jest uprawniona z mocy ww. ustawy do uiszczenia tej opłaty w 10 lub 20 ratach rocznych, a stanowisko Rady zmierza do utrudnienia uprawnionym podmiotom do skorzystania z tego rozwiązania. Zdaniem skarżącej, Burmistrz Miasta [...] rozpatrując wniosek Spółdzielni oczekiwał na podjęcie przez Radę Miejską uchwały podwyższającej oprocentowanie rat rocznych, bowiem pomimo dysponowania całością niezbędnej dokumentacji ustalił termin załatwienia sprawy dopiero na dzień 31 grudnia 2013 r. Podano, że przepis art. 4 ust. 5 ustawy przyznaje właściwej radzie prawo do wyrażenia zgody na zastosowanie przez organ wykonawczy innego, proponowanego przez niego oprocentowania, niż to wskazane w ustawie. Powyższa regulacja upoważnia zatem do wyrażenia zgody w sprawach indywidualnych, a nie jak w niniejszej sprawie, do wydawania uchwał o charakterze generalnym, stanowiących w istocie akty prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu uchwała wyrażająca zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej niż stosowana przez NBP powinna mieć charakter ogólny, tzn. dotyczyć wszystkich lub określonych kategorii nieruchomości. Wskazując na nowelizacje art. 68 oraz art. 73 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 518) podniesiono, że ich celem było doprowadzenie do stanu, w którym bonifikaty od ustalonej ceny sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej lub bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych w myśl art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą mogły być udzielane systemowo w drodze uchwał m.in. jednostek samorządu terytorialnego. Intencją ustawodawcy było zatem odejście od zasady podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych, bowiem warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych powinny być jednakowe dla wszystkich, tak aby mogły one stanowić określony wzorzec, do którego organ orzekający odnosiłby stan faktyczny. Taki pogląd ma zastosowanie również w przypadku uchwał podejmowanych w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie innej stopy procentowej przy spłacie należności z tytułu nieuiszczonej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i stanowił podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazano, że adresatem zaskarżonej uchwały jest wyłącznie organ wykonawczy gminy, bowiem uchwała nie przyznaje żadnych praw, ani nie tworzy obowiązków po stronie konkretnie zindywidualizowanego adresata, lecz ma charakter aktu wewnętrznego. Ponadto przedmiotowa uchwała została przesłana Wojewodzie [...] i organ ten nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten w zdaniu drugim stanowi, że kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zakres tej kontroli, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 184 Konstytucji, normuje art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), stanowiąc, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Z powołanego przepisu wynika zatem, że sądowa kontrola administracji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i nie obejmuje każdej podejmowanej przez nią aktywności, a tylko taką, która wymieniona została przez ustawodawcę w art. 3 § 2 P.p.s.a. Skarga będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miejskiej [...] o wyrażeniu zgody na zastosowanie innej stopy procentowej dla rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 4 ust. 5 powołanej na wstępie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej również w skrócie "ustawa"). W art. 4 tej ustawy uregulowana została w całości problematyka związana z opłatami dotyczącymi przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z odesłaniem do odpowiedniego stosowania wskazanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.). W ust. 3 przewidziano możliwość rozłożenia opłaty na raty, w ust. 4 wskazano, że nieuiszczona część opłaty rozłożonej na raty podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Ust. 5 stanowi natomiast, że Wojewoda, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej. Dla stosowania art. 4 ust. 5 ustawy istotny jest również zapis art. 4 ust. 17 , który w przypadkach o których mowa w ust. 5 i 15, do wyrażenia zgody przez wojewodę, rade lub sejmik nakazuje stosować odpowiednio art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że jeżeli przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Na tle analizy tych uregulowań – art. 4 ust. 5 i ust. 17 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że uchwała w sprawie zmiany oprocentowania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie ma charakteru generalnego, zawsze podejmowana jest na wniosek i w jednostkowej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.01.2009 r., II SA/Gl 912/08, LEX Nr 509627, wyrok NSA z dnia 30.01.2014 r., I OSK 2606/13, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). NSA w powołanym wyżej wyroku wywodzi, że nie jest możliwe zastosowanie art. 4 ust. 5 ustawy wobec generalnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości przed ustaleniem ich ceny w sposób i trybie ustalonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie należy stwierdzić, że adresatem zaskarżonej uchwały nie jest strona postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, ale właściwy organ administracji w ramach prowadzonego przezeń postępowania w konkretnej sprawie, prowadzącego do wydania stosownej decyzji (w rozpoznawanej sprawie takie postępowanie wszczęte zostało na wniosek Spółdzielni "[...]"i obecnie jest zawieszone). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej [...] nie przyznaje więc żadnych praw ani nie tworzy obowiązków dla strony postępowania administracyjnego, ale ma charakter aktu wewnętrznego i skierowana jest do organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. (postanowienie NSA z dnia 26.04.2013 r., I OSK 759/13, https://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika jednoznacznie, że zaskarżona uchwała, nie posiadając generalnego i abstrakcyjnego charakteru nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie mieści się w zakresie spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Z podanych względów zaskarżona uchwała nie mieści się również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. jako inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak też w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jako inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu bowiem o takie akty, które w odniesieniu do konkretnie zindywidualizowanego adresata zawierają wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki. Tymczasem adresatem uchwały wydanej w trybie art. 4 ust. 5 ustawy, jak już wskazano, nie jest strona, ale organ właściwy do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego, Sąd działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.