II SA/Rz 328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") stwierdził, że odwołanie M.P. (dalej: "skarżącego") od decyzji Starosty [....] z dnia [...] października 2017r, znak: [...], nr [...] zezwalającej Burmistrzowi [...] na realizację inwestycji drogowej p.n: "Budowa drogi gminnej w m. G." na działkach w obrębie ewid. [...], w jednostce ewid. [....] R.e - Obszar wiejski, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do ich złożenia w art. 129 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że Starosta [...], działając na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją z dnia [...] października 2017r, znak: [...], nr [...]zezwolił Burmistrzowi [...] na realizację inwestycji drogowej p.n: "Budowa drogi gminnej w m. G." na działkach w obrębie ewid. [..], w jednostce ewid. [..] R.e - Obszar wiejski. O wydaniu decyzji Starosta [...] zawiadomił strony postępowania w trybie obwieszczenia poprzez: - wywieszenie na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] w dniach od 23.10.2017r. do 08.11.2017r, - zamieszczenie w urzędowym publikatorze teleinformatycznym /Biuletynie Informacji Publicznej/ Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 23.10.2017r, - opublikowanie w prasie lokalnej /dziennik "Super Nowości"/ w dniu 24.10.2017r, - wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] w dniach od 23.10.2017r. do 06.11.2017r, - zamieszczenie w urzędowym publikatorze teleinformatycznym /Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 23.10.2017r. Za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w trybie art. 11f ust. 3 omawianej ustawy organ zawiadomił dotychczasowych właścicieli przejętych pod drogę nieruchomości – w tym skarżącego – o wydaniu decyzji. Decyzję w formie "zwykłego" doręczenia doręczono inwestorowi Burmistrzowi [...] w dniu 24 października 2017 r. W oparciu o te ustalenia Wojewoda stwierdził, że termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji rozpoczął bieg od dnia 6 listopada 2017r, czyli po upływie 14 dni od dnia najwcześniej opublikowanego obwieszczenia, tj. opublikowania obwieszczenia na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej i na tej podstawie stwierdził, że odwołanie M.P. wniesione w dniu 3 listopada 2017 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowił art 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496) a także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/2016. W skardze do Sądu M.P. zarzucił: - rażące naruszenie przepisów prawa, a to art 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez uznanie, że skarżący naruszył termin do wniesienia odwołania, pomimo, że zawiadomienie stron o powyższej decyzji w formie obwieszczenia miało miejsce w dniu 23 października 2017 r. na tablicy ogłoszeń, w dzienniku Super Nowości i w Biuletynie Informacyjnym UM R. i po powzięciu tej wiadomości skarżący złożył odwołanie w dniu 3 listopada tj. w ustawowym 14 dniowym terminie, od kiedy powziął informację o decyzji z obwieszczenia i nie miał obowiązku czekać do 6 listopada 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Do tych postanowień należą postanowienia wydane na podstawie art. 134 P.p.s.a. Wojewoda wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm., dalej "specustawa"). Przedmiotem swej skargi M.P. uczynił postanowienie Wojewody ego wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący w trybie art. 11f ust. 3 specustawy został zawiadomiony o wydaniu decyzji w dniu 24 października 2017 r. Wojewoda przyjął-w swym rozstrzygnięciu, że z uwagi na nierozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego w dniu jego złożenia odwołanie było przedwczesne. Za datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda uznał dzień 6 listopada 2017 r. czyli po upływie 14 dni od dnia najwcześniej opublikowanego obwieszczenia, tj. opublikowania obwieszczenia na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] oraz na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 23 października 2017 r. Wniesione przez skarżącego w dniu 3 listopada 2017 r. odwołanie zostało złożone wg Wojewody z uchybieniem art. 129 § 2 K.p.a. jako złożone przedwcześnie. Zdaniem Sądu, wydane przez Wojewodę na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa, stąd musiało zostać uchylone. Zastosowany przez Wojewodę art. 134 K.p.a. dotyczy pierwszego etapu postępowania, w którym następuje badanie środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 K.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 K.p.a., stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Kwestie związane z zakomunikowaniem stronie o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały unormowane w przepisach powołanej już specustawy.. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 tej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Dodać należy, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, co wynika z kolei z art. 11 f ust. 4 specustawy. W sprawie miał także zastosowanie przepis art. 49 K.p.a., i co należy podkreślić, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 935) zmieniono treść art. 49 K.p.a. oraz dodano art. 49a i 49b K.p.a. Uczyniono to w art. 1 pkt 11 i 12 tej ustawy. Zgodnie z art. 16 w/w ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie rozpoczęło się w 2016 r., a na dzień 1 czerwca 2017 r., tj. datę wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nie została wydana nawet decyzja I – instancyjna. W sprawie ma więc zastosowanie art. 49 K.p.a. w "starym" brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, iż NSA w uchwale z 27 lutego 2017 r., o sygn. II OPS 2/16, stwierdził: Stosownie do art. 11fust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). NSA uzasadniając to stanowisko podkreślił jednocześnie, że art. 11f ust. 3 specustawy stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 K.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine K.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania. Mając na uwadze tak ustalony stan prawny oraz jego wykładnię dokonaną przytoczoną uchwałą abstrakcyjną NSA, należało stwierdzić, iż termin na wniesienia odwołania dla stron zawiadomionych o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznych obwieszczeń, o jakich mowa w art. 11f ust. 3 specustawy, rozpoczyna swój bieg stosownie do art. 49 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. Publikacja decyzji w sposób, który pozwala na zapoznanie się z nią stron postępowania jest wprowadzeniem decyzji do obrotu i pociąga za sobą skutek związania organu wydanym aktem (art. 110 K.p.a.), stanowi także uzewnętrznienie decyzji w stosunku do stron. Zatem od chwili publikacji decyzja istnieje w porządku prawnym. Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14). Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie zwraca się uwagę, że przewidziana w art. 49 k.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli środek zaskarżenia od decyzji wniesiony jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest on niedopuszczalny, jako wniesiony przedwcześnie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2681/16; z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 791/15; z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3166/14; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s. 339). Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest bowiem uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt. II OSK 2259/12). Skoro zatem, jak wyżej wywiedziono, tzw. fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, to nie można przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 364/18). W kontrolowanej sprawie odwołanie zostało złożone po wejściu decyzji do obrotu prawnego, po jej opublikowaniu w rozumieniu art. 110 K.p.a. Zostało ono także złożone przed upływem końcowego, który minął 20 listopada 2017 r., czyli w terminie. Naruszenie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkowało wadliwym w okolicznościach sprawy zastosowaniem art. 134 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.