II SA/Rz 347/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. H., A. Z., L. J., J. J., E. L., S. Z., F. M., S. G., E. M. i W. F. na uchwałę Zarządu Gminy z dnia [...] marca 1998 r. nr[...] w przedmiocie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa. II SA/Rz 347/06 U Z A S A D N I E N I E Zarząd Gminy podjął w dniu [...] marca 1998 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji budowy kanalizacji na terenie niektórych sołectw Gminy. Wydano ją na podstawie § 6 uchwały z dnia [...] czerwca 1996 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i zaliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy udziale właścicieli nieruchomości. Zgodnie z uchwałą objętą skargą, wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji ustalono w kwocie o równowartości 110% przeciętnego wynagrodzenia pracowników z roku poprzedniego /§ 1/, a także postanowiono, iż dotyczy ona jednego budynku mieszkalnego /§ 2/ i ma zastosowanie w sołectwach, w których właściciele nieruchomości kontynuują wpłaty na kanalizację z wyjątkiem Ł. i T. i stanowi podstawę do przeliczenia wartości wpłat wniesionych przed podjęciem uchwały. Jej wykonanie zlecono Wójtowi Gminy w porozumieniu ze Społecznymi Komitetami Budowy Kanalizacji. Opisaną na wstępie uchwałę Zarządu Gminy po bezskutecznym wezwaniu Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyli mieszkańcy Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. nr 142, poz. 1591/. W motywach skargi zarzucili jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa i wskazali, że uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] ustalono, iż budowa sieci kanalizacji sanitarnej w poszczególnych sołectwach będzie finansowana ze środków budżetowych gminy, dobrowolnych wpłat mieszkańców oraz dotacji. Kolejną zaś uchwałą z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...] ustalono, że inwestycja ta może być realizowana przy współudziale właścicieli nieruchomości uczestniczących w kosztach jej realizacji. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2005 r. w sprawie 16/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy z dnia [...] marca 1998 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Sąd wskazał, iż u podstaw uchwały Zarządu był § 6 uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości. W uchwale objętej skargą wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji ustalono na 110% przeciętnego wynagrodzenia w roku poprzedzającym, a także ustalono, że ma ona zastosowanie do jednego budynku mieszkalnego w sołectwach, w których właściciele nieruchomości kontynuują wpłaty na kanalizację z wyjątkiem Ł. i T.. Postanowiono również, że uchwała stanowi podstawę do przeliczenia wartości wpłat wniesionych przez mieszkańców gminy przed jej podjęciem. Uchwała Rady Gminy z [...] czerwca 1996 r. w sprawie ustalenia zasad postępowania... pozostaje w rażącej sprzeczności z uchwała z dnia [...] marca 1996 r. oraz uchwałą z [...] czerwca 1996 r., nie zawierała upoważnienia dla Zarządu Gminy do ustalenia wartości udziału, a jedynie do jego waloryzacji. Zatem uchwała Zarządu Gminy została podjęta z rażącym naruszeniem prawa - bez podstawy prawnej. Podniesiono również, że na skutek pozwów mieszkańców gminy Sąd Rejonowy w K. wydał nakazy płatnicze w postępowaniu upominawczym. Zaskarżona uchwała Zarządu narusza prawa skarżących zmuszając ich do ponoszenia kosztów budowy kanalizacji wbrew obowiązującym przepisom prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu naprowadził również, iż podstawą wydania uchwały Zarządu Gminy był § 6 uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale mieszkańców. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie II SA/Rz 959/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jej nieważność, a w konsekwencji musiało to doprowadzić również do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy, która została wydana na jej podstawie. Poza tym Sąd zauważył, iż § 6 uchwały Rady Gminy z [...] czerwca 1996 r. stanowiący, że wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości określonej przy rozpoczęciu inwestycji i podlegającej waloryzacji nie zawiera upoważnienia dla Zarządu Gminy do ustalania wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji - czyli do podejmowania działań o charakterze stanowiącym. Przekazywanie kompetencji między organami gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie jest możliwe. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA o stwierdzeniu nieważności uchwały Zarządu Gminy z dnia [...] III 1998 r. Nr [...]zaskarżono go w całości wnosząc o jego uchylenie. Zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 94 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 30 ustawy o samorządzie terytorialnym, poprzez nieuwzględnienie tych przepisów przez wyrokujący Sąd, a w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 2 wyraźnie stanowiącego, iż do zadań Zarządu Gminy należy m.in. określenie sposobu wykonania uchwał Rady Gminy. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1336/05 oddalił skargę w sprawie, w której stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1996 r. Nr [...]. Natomiast wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1337/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Gminy z dnia [...] marca 1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu ostatniego rozstrzygnięcia, NSA wskazał, że uchwała Zarządu Gminy nie może stanowić przepisów gminnych, a więc przepisów prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Stosownie bowiem do brzmienia art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w brzmieniu w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, przepisy takie ustanawia Rada Gminy w formie uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: U podstaw skargi na uchwałę Zarządu Gminy leży przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. nr 13, poz. 74, ze zm./, który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej - może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesądziwszy dopuszczalność skargi, Sąd stwierdził, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Uchwałą Zarząd Gminy nie może stanowić przepisów gminnych, a więc przepisów prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w brzmieniu z daty podejmowania uchwały objętej skargą przepisy takie ustanowiła Rada Gminy w formie uchwały. Zarząd Gminy był władny jedynie ustanawiać przepisy porządkowe posiadające walor przepisów gminnych w przypadkach niecierpiących zwłoki. Czynił to w formie zarządzenia - przepis art. 41 ust. 2 cyt. ustawy. Ocenić należy zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Konsekwencje naruszenia prawa reguluje przepis art. 94 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz Zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552) w ten sposób, że do jego wcześniejszego brzmienia dodano "albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". Tym samym w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stanowiących zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji część systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zniesiono czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania ich z obrotu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia. Ze względu na powszechnie obowiązujący charakter prawa miejscowego standardy związane z ich kontrolą zostały zrównane z zakresem oceny aktów normatywnych obowiązujących na terenie całego kraju. Nowelizacja przepisu art. 94 ust. 1 weszła w życie 15 lipca 2000 r., a z powodu braku odmiennych ustaleń w przepisach przejściowych ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego bez względu na datę ich uchwalenia. Jednak zaskarżona uchwała Zarządu Gminy nie mogła być zaliczona do przepisów gminnych określanych w ten sposób od dnia 1 stycznia 1999 r., a więc z datą wprowadzenia samorządu terytorialnego na wszystkich szczeblach zasadniczego podziału terytorialnego państwa mianem prawa miejscowego. Skoro uchwała Zarządu Gminy nie mogła mieć charakteru prawa miejscowego, zatem nie można stwierdzić jej nieważności Zgodnie z art. 94 ust. 1 cyt. ustawy stwierdzić należy niezgodność zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy z przepisami prawa. W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. nr 142, poz. 1591/ Sąd stwierdził niezgodność uchwały Zarządu Gminy z przepisami prawa.