II SA/Rz 360/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia [..] r.nr SKO[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z [..] listopada [..] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. C. i K.C. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [....] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budynek mieszkalny jednorodzinny" na części terenu działki nr 2144 obr. [...]- w konturze oznaczonym literami A-B-C-D – położonej przy ul. [...] w [...] dla inwestora A.M. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. inwestor zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki 2144 obr. [...] w zakresie oznaczonym na kopii mapy zasadniczej literami ABCD. Wyjaśnił, że działka ma dostęp do drogi publicznej w postaci służebności przebiegającej działkami 2141/2, 2141/1 (na dowód przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...]). Przewidziany wnioskiem rodzaj zabudowy to zabudowa jednorodzinna, powierzchnia zabudowy 90 m2, wysokość 10 m, długość 14, szerokość elewacji frontowej 8m, przewidywana ilość miejsc postojowych: jedno dla użytkowników stałych, jedno dla czasowych. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie gestora sieci energetycznej o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej. W związku z oświadczeniem gestora dostawy wody o braku możliwości dostarczenia wody inwestor w dniu [...] listopada 2014 r. zmodyfikował wniosek w zakresie nazwy wskazując, że będzie dotyczył budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz szamba. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny" na części terenu działki nr 2144 obr [...] w konturze oznaczonym literami ABCD położonej przy ul. [...] w R. w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. Z dołączonej do decyzji analizy urbanistycznej wynika, że z dniem 1 stycznia 2008 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta ( Dz.U. z 2007 r., Nr 136, poz. 961), na mocy którego do obszaru Miasta [...] włączona została część sołectwa [....], dotychczas położona w Gminie [...]. Dalej wskazano, że Gmina [...].]posiada "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]", zgodnie z którym teren inwestycji leży w obszarze rolno – osadniczym, oznaczonym na rysunku studium symbolem RM. Teren działki 2144 obr. [...] stanowiącej RII i RIIIa nie wymagał zgody na przeznaczenie go na cele nierolnicze (art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1996 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wyznaczając obszar analizowany w odległości około 80 m wokół działki, większy aniżeli trzykrotna wielkość frontu działki - 54 m, wskazano że miało to na celu przedstawienie kilku najbliżej położonych zabudowanych działek, które pozwolą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Wielkość wskaźników powierzchni ustalono w oparciu o powierzchnie części działki przeznaczonej pod inwestycję w granicach od 0,13 do 0,15, szerokość elewacji frontowej w oparciu o średnią wartość dla analizowanego obszaru, podobnie jak i wysokość głównych kalenic oraz kątów nachylenia połaci dachowych. Stwierdzono, że działka ma dostęp do drogi publicznej, działka ma zagwarantowany dostęp do sieci infrastruktury technicznej. Grunty klasy RII i RIIIa, na których planowana jest inwestycja nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia ponieważ znajdują się w granicach administracyjnych miasta. Przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, teren inwestycji nie podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, znajduje się poza obszarem górniczym, poza obszarem zagrożonym zalewaniem wodami powodziowymi w obszarze miasta, na którym następuje intensywny rozwój zabudowy i realizacja związanych z nią nowych sieci uzbrojenia terenu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i S.C. wnieśli o jej uchylenie zarzucając pominięcie faktu, że służebność drogi koniecznej dotyczyła gruntu ornego, naruszenie art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nie spełnienie wskaźników zabudowy, art 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich, nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i K.C. Podniesione w skardze argumenty są tożsame z argumentami odwołania A. i S.C.: art 61 ust. 1 u.p.z.p., art 6 ust. 2 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.)- zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W niniejszej sprawie inwestor w pierwszym wniosku z [...] sierpnia 2014 r. jako "adres inwestycji" wskazał całą działkę nr 2144, a granice terenu objętego wnioskiem jako jej część i oznaczył na mapie literami ABCD – kolorem zielonym. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na powyższy wniosek zawiadomieniem z 26 września 2014 r. w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji p.n. budowa domu jednorodzinnego na działce nr 2144 obr. [...] przy ul. [...] w [...] (w obrysie ABCD) – k. 22. Decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2017 r. i decyzja kasacyjna SKO z [...] listopada 2017 r. opisywały już teren inwestycji jako część działki 2144 obr. [...] oznaczony literami ABCD. W związku z wątpliwym zakresem planowanej inwestycji (szambo) inwestor w dniu [...] stycznia 2018 r. określił jej nazwę jako budynek mieszkalny jednorodzinny na części dz. 2144 obr. [...] – zgodnie z nomenklaturą przyjęta przez organy w wyżej wymienionych decyzjach. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna II i wydane na jej podstawie decyzje wskazują jako teren objęty wnioskiem część działki nr 2144 obr. 222, o powierzchni około 6,4a i w stosunku do tak określonego terenu obliczono w nich parametry planowanej inwestycji z rozporządzenia z 6 sierpnia 2003 r. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Z przepisu art. 52 u.p.z.p. wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14). Ponadto organ winien pouczyć inwestora co do prawidłowego określenia tych parametrów (art. 9 K.p.a.). Ustawodawca nie wprowadził w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) definicji legalnej pojęcia "teren" występującego m.in. w art. 52, 53, 54 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. Jednak określenie różnych obowiązków podmiotu wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy, jak też obowiązków organu rozpatrującego sprawę w tym przedmiocie odnoszone jest do "granic terenu objętego wnioskiem" bądź "stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyszczególnione są przesłanki dotyczące "terenu" inwestycji, których spełnienie jest niezbędne do pozytywnego załatwienia wniosku, a zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania "terenu" oraz jego zabudowy. Według art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., ważnym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przytoczonych przepisów wynika, że precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności oraz ewentualnego określenia warunków zabudowy. Niewątpliwie służy temu m.in. wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Przypomnieć przy tym należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 cyt. ustawy podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni – art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określono w § 5 ust. 1, że jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: (1) jednostka ewidencyjna, (2) obręb ewidencyjny, (3) działka ewidencyjna – zdefiniowana w § 9 ust. 1, jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Wymienione regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (dalej: k.c.) oraz ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Mimo różnic w definicjach "nieruchomości" i "nieruchomości gruntowej", zawartych w art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 1 u.g.n., przyjmuje się jednolicie, że nieruchomość gruntowa – w rozumieniu obu tych ustaw – może składać się z jednej działki gruntu lub większej liczby takich działek (zob. Ustawa o gospodarce Nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak-Kucharczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 47-50). Jednocześnie w systemie obowiązującego prawa podstawową jednostką obszarową występującą w obrocie nieruchomościami jest niewątpliwie "działka ewidencyjna". Aby dany grunt miał status prawny nieruchomości lub działki ewidencyjnej musi być wyodrębniony poprzez określenie jego granic zewnętrznych. Z kolei "teren" według znaczenia słownikowego to m.in. "pewien obszar ziemi", "część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. prof. S.Dubisza PWN Warszawa 2008). Jeżeli decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11–12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16). W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). W wyroku NSA z 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14 dopuszczono ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy druga część działki objęte została planem miejscowym. Podany przykład dotyczy więc sytuacji wyjątkowych, z których nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Również w piśmiennictwie dostrzeżenie wyroku II OSK 491/14 łączyło się z konstatacją, że obszar objęty planowaną inwestycją "w pewnych sytuacjach" może stanowić również część działki ewidencyjnej. W przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisem § 5, na podstawie którego wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy. Ponadto trzeba też wskazać na § 3 rozporządzenia stanowiący, że: (ust. 1) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.; (ust. 2) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przytoczony przepis, jak też regulacja § 2 pkt 5, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 pozwala przyjąć, że podstawową jednostką obszarową służącą do wyznaczenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej a następnie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania jest działka budowlana, aczkolwiek ustawodawca w rozporządzeniu posługuje się również pojęciem "teren". Uwzględniając jednak, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji mają realizować przede wszystkim wymogi ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to wskazane jest aby teren inwestycji określony był przy wykorzystaniu jednostek obszarowych, jakimi są działki ewidencyjne. Jak już bowiem powiedziano wyżej, pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Z tych względów uprawnione jest założenie, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej nie może przemawiać sam fakt etapowej realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Dodać należy, że przepisy u.p.z.p. mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Skoro w przypadku etapowania inwestycji wymagane jest, aby inwestor występując o pozwolenie na budowę przedstawił projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to podobne rozwiązanie musi być stosowane w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia warunków zabudowy dla całości działek ewidencyjnych objętych terenem inwestycji, a nie tylko dla fragmentów działek wyznaczonych samodzielnie przez inwestora, nie ograniczy jego prawa wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wedle własnego uznania, gdyż na etapie pozwolenia na budowę może on realizować przedsięwzięcie tylko co do wybranych obiektów. Istotne jest też przypomnienie, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie określa usytuowania konkretnych obiektów na działce budowlanej, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Natomiast nie ma przeszkód aby inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym zdecydował o budowie konkretnego obiektu na wybranej części działki, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niedopuszczenie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu obejmującego fragmenty działek ewidencyjnych jest równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności, a w szczególności prawa do zabudowy nieruchomości. Ustawodawca w art. 6 u.p.z.p. stanowi nie tylko o tym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale jednocześnie wyznacza granice wykonywania tego prawa, wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a ponadto z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotny jest też wymóg wyrażony w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zasada wolności zagospodarowania nieruchomości według woli właściciela nie może być realizowana z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Ustalenie w kontrolowanych decyzjach terenu inwestycji jako części działki nr 2144 nastąpiło z obrazą powołanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 54 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane przyjąć, że teren inwestycji to cała działka nr 2144 obr. [...] i w ślad za tym odpowiednio skorygować analizę architektoniczo –urbanistyczną. Powyższe przesądza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że kontrolowane decyzje nie naruszają art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji rozumiany także jako cała działka nr 2144 obr. [...] ma w ocenie Sądu dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Sąd w całości podziela stanowisko i argumentację, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r. II OSK 1444/16, zgodnie z którym "tylko w przypadku, gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że ww. przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. Jedną bowiem z przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu przez przyszłego inwestora. Dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi jeden z warunków późniejszego otrzymania pozwolenia na budowę, ale nie jest to ani jedyny warunek, ani też decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza o późniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę. Inwestor legitymujący się decyzją ustalającą warunki zabudowy będzie musiał spełnić wymagane w danych okolicznościach warunki techniczne pozwalające na realizację inwestycji". W ocenie Sądu z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że każdoczesnemu właścicielowi działki nr 2144 służy służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działki nr 2141/2 i 2141/1 pasem o szerokości 3m. Skarżący akcentowali, że celem istniejącej służebności było zapewnienie dojazdu i dojścia do nieruchomości P.P. M. na cele związane z rolnictwem. Ich zdaniem zakres obciążenia ich nieruchomości służebnością zwiększy się istotnie po zrealizowaniu inwestycji. Droga o szerokości zaledwie 3 m jest niewystarczająca w tym zakresie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zbadanie, czy w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa jest realizacja określonej inwestycji w kontekście określonego zagospodarowania przestrzennego obszaru analizowanego. Natomiast okoliczności, na które powołują się skarżący dotyczą kolejnego etapu procesu inwestycyjnego polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę. W ramach tego etapu procesu inwestycyjnego badane są konkretne rozwiązania techniczne i architektoniczne. Także na tym etapie przepisy ustawy Prawo budowlane określają szczegółowe warunki realizacji procesu inwestycyjnego, w tym przebiegu samej budowy. Stąd zarzuty takie nie mogą stanowić skutecznych zarzutów na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodów z akt Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie drogi koniecznej na okoliczność ustalenia celu tej służebności i stanowisk stron w toku postępowania co do przeznaczenia dz. 2144 pod inwestycje budowlane. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.