II SA/Rz 373/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne w sprawie. II SA/Rz 373/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, A. T. wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. (złożonym [...] czerwca 2018 r.) z uwagi na złą sytuację zdrowotną i mieszkaniową zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie zasiłków: stałego, okresowego i rzeczowego. Po bezskutecznych próbach przeprowadzenia u wnioskodawcy wywiadu środowiskowego ([...], [...] i [...] lipca, [...] sierpnia 2018 r.) oraz skierowaniu do niego [...] sierpnia 2018 r. informacji w tej sprawie, wnioskodawca pismem z [...] sierpnia ponownie zwrócił się o udzielenie pomocy w w/w zakresie; wskazał w nim, że w pełni podtrzymuje dotychczasowe wnioski i pisma. Po przeprowadzeniu [...] sierpnia 2018 r. wywiadu środowiskowego, Wójt Gminy [...] - w załatwieniu wniosku z [...] sierpnia 2018 r. - decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] odmówił A. T. przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności ze względu na niespełnione kryterium dochodowe; obliczony miesięczny dochód wnioskodawcy wyniósł 755,89 zł, przekraczając kryterium dochodowe (701 zł) określone w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej: u.p.s.). W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. wskazał, że mieszka samotnie, bez żadnych środków do życia oraz bez prądu, gazu, wody, łazienki i ogrzewania. Jest osobą niepełnosprawną i schorowaną. Od [...] listopada 2018 r. utracił rentę inwalidzką z ZUS. Zarzucił organowi brak właściwego ustalenia stanu faktycznego. Jego zdaniem, uzyskiwane przez niego dochody spełniają kryterium dochodowe. Pismem z [...] grudnia 2018 r. przedłożył dokumenty potwierdzające, że od 2015 r. nie ma żadnych dochodów spłacając alimenty i inne zobowiązania. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2019 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 38 u.p.s. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że warunkiem przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez beneficjenta kryterium dochodowego, a także wymogu szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia, wymienionych przykładowo w tym przepisie. Spełnienie tych przesłanek powoduje, że świadczenie musi zostać przyznane. W ocenie SKO, z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem jego dochodu jest renta inwalidzka z ZUS w kwocie 755,89 zł netto (879 zł brutto - 44 zł zaliczka na podatek dochodowy - 79,11 zł składka na ubezpieczenie zdrowotne). Ze względu na potrącenia komornicze w kwocie 369,71 zł, renta do wypłaty wynosi 386,18 zł. Kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zostało określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. i dla osoby samotnie gospodarującej zostało ustalone w wysokości 701 zł. Przyznanie zasiłku okresowego w każdym przypadku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego. Niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowo obliczonego dochodu Kolegium wskazało, że sposób obliczania dochodu określa art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. (za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o enumeratywnie wymienione w tych przepisach odliczenia oraz bez uwzględniania wskazanych świadczeń). Ustawodawca od tak ustalonego sposobu obliczania dochodu nie przewidział żadnych innych wyjątków, w tym nie wprowadził możliwości odliczenia od dochodu kwot potrącanych przez komornika na poczet spłaty kosztów egzekucyjnych. Tym samym organ I instancji zasadnie potraktował kwoty potrącane przez komornika jako dochód odwołującego (w tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013 r. I OSK 1142/12). Podnoszona przez odwołującego kwestia utraty od [...] listopada 2018 r. prawa do renty nie wpływa na ustalenie wysokości dochodu przy rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2018 r. Zgodnie bowiem z powołanym art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodów, z miesiąca w którym wniosek został złożony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. T. zaskarżył decyzję SKO w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak ustalenia, że świadczy zasądzone wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 9 czerwca 2015 r. [...] alimenty na rzecz żony K. T., co powinno spowodować ich odliczenie od sumy miesięcznych przychodów zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., a w konsekwencji doprowadzić organy wydające zaskarżone decyzje do konstatacji, że spełnia kryterium dochodowe, a tym samym warunki do przyznania zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej, - art. 7a § 1 i art. 7b K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób naruszający słuszny interes obywatela oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony. 2. Błąd w ustaleniach faktycznych, spowodowany w/wskazanymi naruszeniami prawa procesowego, skutkujący uznaniem, że nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniósł o zwrócenie się przez Sąd do ZUS Oddział /[...] o potwierdzenie faktu wydania przez niego comiesięcznego zlecenia przekazywania kwot, które po potrąceniach komorniczych pozostają do wypłaty tytułem renty inwalidzkiej na rzecz K. T. oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność ustalenia, że świadczy alimenty na jej rzecz. W uzasadnieniu potwierdził, że komornik potrąca co miesiąc z przyznanej mu renty inwalidzkiej kwoty zaliczane na poczet kosztów egzekucyjnych i w tym zakresie organy obu instancji słusznie wskazują, że kwoty te nie mogą być odliczone od jego dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Uwadze organów obu instancji uszła jednak okoliczność, że pozostałą część renty która zostaje mu po potrąceniu dobrowolnie wpłaca na rzecz żony tytułem alimentów zasądzonych wyrokiem wydanym przez Sąd Rejonowy w [...] 8 czerwca 2015 r. w sprawie [...]. Wydał stałe zlecenie zapłaty pozostałej po potrąceniach komorniczych kwoty uzyskiwanej tytułem renty, a ZUS realizując tę dyspozycję, co miesiąc przekazuje jego żonie kwoty różnej wysokości tytułem alimentów. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożył do akt sprawy listę operacji bankowych dotyczących konta bankowego K. T. Wskazał, że organy obu instancji ustaliły, że po potrąceniach komorniczych do wypłaty tytułem renty ma kwotę 386,18 zł. Z zestawienia operacji bankowych wynika, że kwoty w tej wysokości były w miesiącach od kwietnia do czerwca 2018 r. wypłacane przez ZUS jego żonie w związku ze złożoną przez niego dyspozycją. Przy obliczaniu dochodu powinno się więc pomniejszyć jego wysokość o kwotę wypłacanych alimentów. Uwzględnienie tych okoliczności doprowadziłoby organy obu instancji do konstatacji, że spełnia kryterium dochodowe pozwalające przyznać mu świadczenie w postaci zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonując kontroli w zakreślonych wyżej granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z [...] czerwca 2018 r. który zainicjował postępowanie administracyjne o udzielenie mu pomocy poprzez przyznanie zasiłku stałego, okresowego i rzeczowego, a także kolejne jego pismo z [...] sierpnia 2018 r. zatytułowane jako "wniosek o udzielenie świadczenia w zakresie zasiłku stałego, okresowego i rzeczowego". Orzekające w sprawie organy każde z tych pism potraktowały jako osobny wniosek o przyznanie wymienionych w nim świadczeń, nadając im niezależny od siebie bieg i w konsekwencji wydając odrębne rozstrzygnięcia. Sąd nie akceptuje takiego sposobu procedowania. Przez dosłowne rozumienie treści składanych wniosków i użytego w każdym z nich sformułowania "wniosek" organy doprowadziły do wydania dwóch decyzji odnoszących się faktycznie do jednego żądania. Z analizy pism z [...] czerwca i [...] sierpnia 2018 r. nie wynika bowiem, by to ostatnie miało stanowić nowe żądanie w stosunku do pierwotnie złożonego. Nie wskazują na to także inne znajdujące się w aktach sprawy pisma. Stanowią one jedynie wymianę korespondencji wnioskodawcy z organem I instancji w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz jego wnioskiem o wyznaczenie mediatora, jako rzutujących na brak możliwości załatwienia wniosku z [...] czerwca 2018 r. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. oznaczonym jako "wniosek" podtrzymał on wszystkie wcześniej składane przez siebie wnioski oraz pisma. Również w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym mowa jest o przyznaniu zasiłku stałego, okresowego i rzeczowego z wniosków z [...] czerwca i [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu wynika z tego, że skarżący w sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania ubiegał się o przyznanie zasiłku okresowego na podstawie wniosku z [...] czerwca 2018 r. Kolejne pisma i "wnioski", w tym ten z [...] sierpnia 2018 r., stanowią wyłącznie jego uzupełnienie oraz korespondencję z organem w sprawie. Nadanie każdemu z tych wniosków – jak uczyniły to organy – niezależnego charakteru rodzi ryzyko, że rozpatrując w istocie jedno żądanie osobnymi decyzjami, odrębnie uwzględniły okoliczności, które ujmowane łącznie mogłyby ewentualnie stanowić podstawę pozytywnego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu do którego zostało skierowane (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 marca 2019 r. II OSK 228/19 - LEX nr 2633433, z 15 marca 2012 r. I OSK 445/12 - LEX nr 1136704, z 8 października 2010 r. II FZ 532/10 - LEX nr 742589). W ramach kompetencji przyznanych organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 K.p.a., organ ten obowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona – o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji – przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie Sąd z urzędu stwierdza, że wydanym w tej samej dacie co w niniejszej sprawie wyrokiem z 12 czerwca 2019 r. II SA/Rz 374/19 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego z wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r. W sprawie doszło bowiem do rozstrzygnięcia żądania dwoma decyzjami, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu, wnioskiem który zainicjował postępowanie w sprawie było skierowane do organu I instancji pismo z [...] czerwca 2018 r., podczas gdy pismo z [...] sierpnia 2018 r. stanowiło jedynie jego kontynuację i nie mogło zostać potraktowane jako nowy wniosek w sprawie. Nieuwzględnienie powyższych okoliczności stanowiło o naruszeniu przez SKO art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r. nr [...] oraz umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i § 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.