II SA/Rz 428/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków, szczegółowych sposobów obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw -skargę oddala- II SA/Rz 428/07 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] kwietnia 2006 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej tej uchwały Rada Gminy powołała art. 30 ust. 6, ust. 6 a i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003, Nr 118, poz. 1112, ze zm.), art. 14 ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 96, poz. 959 – błędnie powołany, powinno być Dz. U. nr 179, poz. 1845) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181, ze zm.) Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. skierowanym do Wójta Gminy Wojewoda zwrócił uwagę na błędny zapis występujący w § 10 ust. 4 opisanej uchwały dotyczący przysługiwania dodatku funkcyjnego w oddziale przedszkolnym i wniósł o ponowne przeanalizowanie treści podjętej uchwały i dokonanie stosownych zmian. W odpowiedzi na to pismo Wójt Gminy stwierdził, że przyznanie dodatku funkcyjnego za wychowawstwo nauczycielom przedszkolnym jest zasadne i znajduje oparcie w art. 9 § 2 Kodeksu pracy , stanowiącym, że postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. W przypadku kwestionowanego regulaminu, jest on korzystniejszy dla nauczycieli, dostosowuje pojęcie "klasy" do realiów gminy, stanowiąc, iż pod pojęciem klasy należy rozumieć także oddział przedszkolny przy szkole podstawowej. § 10 ust. 4 precyzuje jedynie, że dodatek przysługuje w całości za klasę, oddział, oddział przedszkolny niezależnie od wymiaru czasu pracy nauczyciela. Zmian jego treści przy pozostawieniu brzmienia § 2 ust. 6 uchwały spowoduje, że dodatek i tak będzie należny, pozostanie natomiast problem jak go wypłacać przy niepełnym wymiarze czasu pracy. Wójt podał również, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział Pracy w S. został zasądzony dodatek funkcyjny jednej z nauczycielek z gminy S. za wychowawstwo w oddziale przedszkolnym. W dniu [...] września 2006 r. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem Rady Gminy , § 10 ust. 4 wymienionej na wstępie uchwały, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Wojewoda wywodzi, że Rada Gminy dokonała nieuprawnionego rozszerzenia pojęcia "wychowawstwo klasy" na wychowawstwo oddziału przedszkolnego, a swój pogląd opiera na § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., który enumeratywnie wymienia nauczycieli uprawnionych do uzyskania dodatku funkcyjnego. W wyliczeniu tym pojawia się jedynie wychowawca klasy, nie zaś wychowawca oddziału przedszkolnego. W ocenie organu nadzoru sprawowanie funkcji wychowawcy klasy dotyczy szkół, gdzie występuje podział na klasy i do takiego rozumienia tego zapisu odnosi się § 5 pkt 2 lit. a) cyt. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w całości. W motywach swojego stanowiska odwołała się do art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiącego, że ilekroć w tej ustawie mowa jest o nauczycielach bez bliższego określenia rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a. Przez szkoły bez bliższego określania rozumie się natomiast przedszkola, szkoły i inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a. Podobnie stanowi art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, wskazując, że przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Do tego rodzaju wad wymienionych aktów zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej aktu, naruszenie przepisów prawa materialnego i ustrojowego poprzez ich nieprawidłową interpretację, naruszenie przepisów normujących procedurę podejmowania aktów (por. wyrok NSA z dni 18.09.1990 r., SA/Wr 849/96, ONSA 1990/4/2). Skargę w niniejszej sprawie, dotyczącą uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], skierował Wojewoda w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Analizując warunki formalne skargi stwierdzić należy, że termin do jej wniesienia przez wojewodę który nie wykonał własnych kompetencji nadzorczych – a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie – nie został określony ani w ustawie o samorządzie gminnym ani w przepisach P.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organ nadzoru wnoszący skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczony żadnym terminem końcowym, nie może jedynie wnieść skargi przed upływem terminu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w czasie którego ma uprawnienia do stwierdzenia we własnym zakresie nieważności uchwały lub zarządzenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego (A. Kabat (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.01.2005 r., OSK 1575/04, OwSS 2005/3/70 oraz z dnia 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). W niniejszej sprawie uchwała przekazana została Wojewodzie w dniu [...].05.2006 r., a skarga została skierowana [...].09.2006 r. – jest zatem dopuszczalna. Jej przedmiotem jest jeden z przepisów powołanej uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego – mianowicie § 10 ust. 4, dotyczący dodatku funkcyjnego za wychowawstwo klasy. Przepis ten stanowi, że wymieniony dodatek przysługuje w całości za klasę, oddział, oddział przedszkolny niezależnie od wymiaru czasu pracy nauczyciela. Wojewoda kwestionuje możliwość przyznania takiego dodatku wychowawcy oddziału przedszkolnego. Uchwała Rady Gminy z [...] kwietnia 2006 r. wydana została na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, który to przepis upoważnia organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do określenia corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia, wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Analiza przepisów ustawy Karta Nauczyciela prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział wielostopniowe unormowanie zasad wynagradzania nauczycieli. Ogólne zasady wynagrodzenia złożonego z kilku składników zostały uregulowane bezpośrednio w ustawie, pozostałe, bardziej szczegółowe kwestie przekazane zostały do unormowania w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz przez właściwe organy samorządu terytorialnego w formie regulaminów. Zakres spraw przekazanych do regulacji samorządom obejmuje wyłącznie składniki wynagrodzenia związane z jakością świadczonej pracy, powierzeniem dodatkowych zadań lub warunkami pracy. Przy czym zakres unormowań ustawowych i swoboda regulacyjna pozostawiona ministrowi i organom samorządu terytorialnego są różne dla różnych składników wynagrodzenia. W przypadku dodatku funkcyjnego ustawa nie reguluje zasad jego przyznawania. Wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy. Organ gminy posiada w tym przypadku kompetencję do określenia zarówno stawek, jak i szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku. W dacie wydania zaskarżonej uchwały obowiązywało w tym zakresie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181, ze zm.), które w § 5 stanowi, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1 a Karty Nauczyciela, zwanej dalej szkołą, albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest interpretacja tego przepisu. W ocenie Wojewody Rada Gminy w § 10 ust. 4 uchwały z [...] kwietnia 2006 r. dokonała nieuprawnionego rozszerzenia pojęcia "wychowawstwo klasy" na wychowawstwo oddziału przedszkolnego. Sprawowanie funkcji wychowawcy klasy dotyczy tylko szkół, w których występuje podział na klasy. Argumentacja Rady Gminy wskazuje natomiast na ujednolicenie statusu nauczycieli, przez których rozumie się zarówno nauczycieli szkół, jak i przedszkoli, podobnie jak przez szkołę rozumie się także przedszkole. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca zarówno w przepisach Karty Nauczyciela, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.), jak i cytowanego rozporządzenia (m. in. w spornym § 5 pkt 1), wskazał, iż ogólnie, bez bliższego określenia użyte pojęcia "szkoła" oznacza placówki różnego rodzaju, w tym przedszkola, podobnie pojęcie "nauczyciel" – oznacza nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych także w przedszkolach (art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela). Taka forma regulacji wskazuje na zamiar ujednolicenia statusu nauczycieli szkół i przedszkoli w zakresie spraw, co do których brak jest wyraźnych regulacji odrębnych dla każdej z tych grup. Jednocześnie zarówno Karta Nauczyciela, jak i ustawa o systemie oświaty oraz cyt. rozporządzenie nie zawierają legalnej definicji klasy ani oddziału. "Oddział" zdefiniowany natomiast został w przepisach wykonawczych do ustawy o systemie oświaty, regulujących organizację szkoły lub placówki – w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm.). Z załączników do tego rozporządzenia wynika, że podstawową jednostką organizacyjną zarówno przedszkoli, jak i szkół – podstawowych, gimnazjów, liceów - są oddziały. W stosunku do szkół przepisy załączników stanowią, że oddziałem opiekuje się nauczyciel wychowawca. W przypadku ramowego statutu przedszkola publicznego stanowiącego załącznik nr 1 do wymienionego rozporządzenia - § 13 ust. 1 stanowi, że dyrektor przedszkola powierza poszczególne oddziały opiece jednego lub dwu nauczycieli zależnie od czasu pracy oddziału lub realizowanych zadań oraz z uwzględnieniem propozycji rodziców. Zwrócić należy uwagę, że w obu przypadkach – zarówno szkoły, jak i przedszkola wyeksponowana została funkcja "opiekuńcza", jaką sprawuje nauczyciel-wychowawca. W świetle przepisów normujących wynagrodzenie nie ulega wątpliwości, że dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi za dodatkowe zadania lub zajęcia. Nie można jednak przyjąć, że praca nauczyciela w przedszkolu nie wiąże się ze sprawowaniem dodatkowych zadań. Obowiązki nauczyciela w szkole i przedszkolu różnią się, jednak podstawowym kwalifikatorem jest w obu przypadkach prowadzenie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej. Potwierdza to regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458, ze zm.) wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, gdzie określa się, iż nie tylko przedszkola zapewniają opiekę obok wychowywania i uczenia się , lecz także edukacja szkolna ma na celu zapewnienie opieki, wspomagając rozwój dziecka. Bezsporne jest, że funkcja nauczyciela wychowawcy w szkole wiąże się z wykonywaniem dodatkowych zadań administracyjnych związanych z prowadzeniem dziennika czy wypisywaniem świadectw, a także z analizowaniem potrzeb uczniów i ich osiągnięć , współpracą z rodzicami, rozwiązywaniem problemów wychowawczych. W przypadku przedszkola występują jednak podobne zadania – prowadzenie dziennika zajęć (odpowiednika dziennika lekcyjnego), a także pełnienie funkcji doradczej i wspierającej działania wychowawcze wobec rodziców (pomoc w rozpoznawaniu możliwości rozwojowych dziecka, informacja na bieżąco o postępach dziecka, uzgadnianie wspólnie z rodzicami kierunków i zakresu zadań realizowanych w przedszkolach). Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić przede wszystkim wypadnie, że analizowany przepis § 5 ust. pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., jest nieprecyzyjny – wprowadza pojęcie sprawowania funkcji, które expressis verbis nie funkcjonuje w przepisach określających organizację szkół i przedszkoli. Jednakże wykładnia literalna, systemowa i celowościowa normy prawnej zawartej w tym przepisie w powiązaniu z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, nie uprawnia w ocenie Sądu do wyłączenia z kręgu adresatów tej normy nauczycieli w przedszkolach, którym powierzono sprawowanie dodatkowej funkcji wychowawcy oddziału. Pogląd taki zyskuje aprobatę w orzecznictwie, podzielił go m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 .12.2006 r., IV SA/Po 730/06 , nie publ., a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29.11.2006 r., I OSK 1287/06, z dnia 10.10.2007 t., I OSK 1194/07 oraz z dnia 12.10.2007 r., I OSK 1235/07 (wszystkie nie publikowane). Uznając zatem, iż zaskarżony przepis uchwały Rady Gminy prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.