II SA/Rz 430/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w P. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] w [...] (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika, że podaniem z dnia 20 kwietnia 2015 r. H.K. zwrócił się do Burmistrza Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie obiektu infrastruktury technicznej do produkcji energii elektrycznej pn. "Budowa małej elektrowni wodnej "[...]" na lewym brzegu rzeki [...] w miejscowości [...] i [...]. Budowa progu (jazu) żelbetowego na rzece [...] w km. 32+490 o wysokości nad dnem 0,5 m jako 3-przęsłowego jazu z zamknięciami powłokowymi o świetle jazu 3,2 m w wysokości zamknięcia powłokowego H=4,3 m z niecką wypadową. Budowa budynku elektrowni z częścią podziemną żelbetową oraz nadziemną murowaną jako hali maszyn. Budowa kanału odkrytego doprowadzającego wodę do elektrowni oraz kanału odprowadzającego wodę po spracowaniu do rzeki. Budowa przepławki dla ryb obejściowej-ryglowej z lewej strony elektrowni. Budowa ubezpieczeń brzegów koryta rzeki przed jazem do wody górnej i dolnej. Budowa drogi dojazdowej wewnętrznej do elektrowni łączącej z drogą gminną. Budowa przyłącza energetycznego jako kabla doziemnego od elektorowi do słupa naziemnego nr 85 na linii 15kV", na działkach nr eiwd. 616, 837, 303. Granice oddziaływania cofki piętrzenia w korycie rzeki określono od km 32+490 do km 40+290. Elektrownia ma mieć moc 1,5 MW, być wyposażona w 3 turbiny Kaplana o średnicy wirnika 2100 mm, 3 generatory asynchroniczne o mocy po 500 kV, 3 przekładnie planetarne, 3 sterownie kierownicze łopat turbin, szafy sterownicze NN i SN, szafę rozdzielczą SN, liczniki do pomiaru energii elektrycznej, transformator wewnętrzny alkaliczny 1600 kV, podwójne kraty na wlocie do komór od strony wody górnej, bariery elektryczno-elektroniczne kierujące ryby do przepławki, komputer z monitorem do bezobsługowej obsługi z dozorem dochodzącym do obsługi czyszczenia krat, szandory do zamknięcia remontowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji uznając, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej zwanej: "u.p.z.p."). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Skarżący oraz [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania [...] z uwagi na stwierdzenie braku przymiotu strony tego odwołującego się w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej: K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającą warunki zabudowy. Obie wyżej wskazane decyzje zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. II SA/Rz 430/16 Sąd zawiesił postępowanie ze skargi na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy ze skargi [...] na decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Rz 431/16. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. II SA/Rz 431/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił w/w decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W wyroku tym Sąd nakazał potraktowanie [...] jako strony i rozpoznanie wniesionego odwołania. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. II OSK 1007/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2018 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie w sprawie II SA/Rz 430/16. W skardze na decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie obu tych decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie, przepisów prawa materialnego, a to: art. 6 pkt 2 u.g.n., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię, art. 63 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., § 3 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), § 2 pkt 6 w/w rozporządzenia w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) oraz szeregu przepisów postępowania, a to: art. 31 § 1-3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 28 K.p.a.; art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 160 § 5 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 5 i 6 u.p.z.p.; art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a. Końcowo wniósł również o uchylenie decyzji Kolegium z dnia z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] umarzającej postępowanie z odwołania [...]. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. Sąd zawiesił postępowania na podstawie art. 125 p 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed tut. Sądem sygn. akt II SA/Rz 431/16. Przedmiotem tamtej sprawy była bowiem decyzja SKO w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], która umorzone zostało postępowanie odwoławcze z odwołania [...] Okręgu w [...] z uwagi na brak przymiotu stronny postępowania tego odwołującego się od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, iż prawomocne orzeczenie Sądu kontrolujące decyzję w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 431/16 może mieć wpływu na wynik kontroli decyzji organu odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Może się bowiem okazać, że decyzję drugiej instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydano bez rozpatrzenia odwołań wszystkich stron. Zagadnienie to miało istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia odwołania i zostało rozstrzygnięte wyrokiem tut. Sądu z dnia 25 listopada 2016 r., którym uchylono decyzję SKO z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarga kasacyjna złożona od tego wyroku przez uczestnika została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach okazało się, że skarga jest zasadna z przyczyn, które zostały uwzględnione z urzędu. Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązek uwzględnienia konkretnych okoliczności, które zostaną niżej przedstawione spowodowała, że Sąd nie mógł się odnieść do wszystkich zarzutów skargi, jako że byłoby to przedwczesne. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonywana jest przez Sąd w określonej kolejności. Najpierw Sąd bada czy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, następnie czy nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do jego wznowienia lub inne, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero w razie negatywnego wyniku w/w podstaw wyeliminowania z obrotu prawnego konkretnego aktu Sąd może skontrolować czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie decyzja SKO z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] została oparta na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z kolei z art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla elektrowni wodnej "[...]". Decyzja II instancji została wydana po rozpatrzeniu jedynie odwołania skarżącego. SKO odrębną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez [...] – Okręg w [...]. Nie budzi wątpliwości, że gdy w postępowaniu administracyjnym występuje wiele podmiotów, które korzystając ze swego prawa wniosą kilka odwołań to, co do zasady, organ odwoławczy ma obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. W kontrolowanej sprawie zaistniała taka sytuacja, że odwołanie skarżącego w niniejszej sprawie zostało rozpatrzone i w stosunku do tej strony została wydana zaskarżona decyzja, a na skutek wyroków zapadłych w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 431/16 tut. WSA z dnia 25 listopada 2016 r. oraz NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17, uchylona została decyzja SKO z dnia 9 lutego 2016 r., nr SKO 401/D/1668/2015, która umorzone zostało postępowanie odwoławcze z odwołania [...] Okręgu w [...] i Kolegium zobowiązane zostało do rozpatrzenia odwołania złożonego przez w/w podmiot. Tymczasem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna merytoryczna decyzja wydana w tej sprawie będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Nie byłoby więc możliwe wykonanie wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach w sprawie, do zakończenia której było zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. Z przepisu art. 170 P.p.s.a. wynika zaś, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle powyższego – bez uchylenia decyzji, będącej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie byłoby możliwe wykonanie wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tut. WSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 431/16. Aby więc stworzyć prawną możliwość łącznego rozpatrzenia odwołań złożonych przez wszystkie strony, Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania, względnie innych dotychczas nierozpoznanych pism procesowych (odwołań) pochodzących od innych stron postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04; LEX nr 176134 oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 LEX nr 746416 (patrz wyrok NSA z 17.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2146/11 LEX nr 1121207). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/10 (LEX nr 746416) wyraził również pogląd, że w przypadku uchybienia zasadzie łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania, obowiązkiem organu odwoławczego jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich odwołań. Mając jednakże na uwadze, że nierozpoznanie wszystkich odwołań nastąpić mogło z tego powodu, że jedna ze stron nie brała wcześniej udziału w postępowaniu I instancji, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym przypadku odpowiada przesłance wznowieniowej przewidzianej w art. 145 1 pkt 4 K.p.a. więc nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jest konsekwencją wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2016 r. Jednakże brak rozpoznania wszystkich odwołań złożonych od decyzji pierwszej instancji niewątpliwie narusza też przepisy postępowania – a to art. 127 1 K.p.a. oraz art. 138 1 pkt 1 K.p.a., art. 28 K.p.a. a także art. 15 K.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 1 pkt 1 lit. c i b P.p.s.a. Ta ostatnia podstawa – a więc naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania, w świetle art. 170 P.p.s.a. musiała zostać uwzględniona przez Sąd z urzędu, mimo że okoliczności z nią związane z oczywistych względów były podnoszone przez inną stronę niż ta, która mogłaby żądać wznowienia postępowania. W tej sytuacji za przedwczesne Sąd uznał objęcie merytoryczną oceną zarzutów zawartych w skardze. Nadmienić tylko należy, że skoro przesądzone zostało, że [...] powinien być stroną postępowania, to nie jest możliwe traktowanie go jako organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 K.p.a. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł na przepisie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.