II SA/Rz 455/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. G. i K. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi HG i KG jest decyzja kasacyjna [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] (dalej też określanego jako WINGiK lub organ II instancji) z dnia [.] marca 2016 r. nr [.] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, którą wydano w następującym stanie sprawy; KG zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [....] "o zmianę ewidencyjną, w uwzględnieniu stanu faktycznego" dotyczącą ewidencji garażu o powierzchni 15,20 m2, usytuowanego na działce nr ewid. 1183 o pow. 19 m2, obr. [.] [.] przy ul. [.]. Podał, że działka ta jest jego własnością, a garaż powinien być traktowany jako pomieszczenie przynależne do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego nr X, wyodrębnionego w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce 423 przy ulicy [.]. Taka kwalifikacja ma być w jego ocenie uzasadniona przepisami ustawy o własności lokali. Poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie garażu w ewidencji gruntów i budynków naliczono mu podatek od nieruchomości wyższy niż powinien płacić. Decyzją z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanej zmiany. Ocenił, że budynek garażu oznaczony identyfikatorem [.] został sklasyfikowany zgodnie z przepisami § 63 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 542) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. z 2010 r. Nr 242, poz. 1622), jako budynek transportu i łączności. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U Nr 112, poz. 1316) budynek ten spełnia definicję obiektu budowlanego i stanowi odrębną nieruchomość, która także z uwagi na położenie na innej nieruchomości nie stanowi w myśl ustawy o własności lokali pomieszczenia przynależnego do lokalu mieszkalnego. W odwołaniu KG zażądał "wyeliminowania rozbieżności i sprzeczności interpretacyjno-kwalifikacyjnych występujących pomiędzy stanem faktycznym dotyczącym garażu i jego przyporządkowania jako pomieszczenia przynależnego do lokalu w budynku wielorodzinnym, w którym zamieszkuje". Garaż służy bowiem do zaspokajania mieszkaniowych potrzeb osobistych, dla stałych potrzeb garażowania prywatnego samochodu. Do odwołania dołączył kopie dokumentów dotyczących garażu położonego na działce nr 423: decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] grudnia 2006 r. nr [.], odpisu z księgi wieczystej KW [.], aktu notarialnego rep. A nr [.] z 1991 r., protokołu z dnia [.] kwietnia 1991 r. nr [.]. Opisaną na wstępie decyzją [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, opierając rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). W uzasadnieniu podano, że z kartoteki budynku wynika, iż rzeczony garaż zaliczony jest do budynków niemieszkalnych - grupa budynków transportu i łączności (1242), co jest kwestionowane przez wnioskodawcę. Nie jest on jednak wykorzystywany do celów mieszkaniowych i nie stanowi pomieszczenia przynależnego do zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego. Działka nr 1183 to inna nieruchomość, niż ta zabudowana budynkiem wielorodzinnym, w którym znajduje się jego mieszkanie (działka nr 423). Garaż nie może zatem w świetle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stanowić pomieszczenia przynależnego do lokalu mieszkalnego nr X. Tak więc pod względem merytorycznym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Niemniej, zachodziła konieczność jego uchylenia, ponieważ w sprawie pominięto jedną ze stron postępowania. Działka nr 1183 wykazana jest w operacie ewidencyjnym na rzecz KG i HG, a tej ostatniej nie powiadomiono o prowadzonym postępowaniu, czym naruszono art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy zawiadomić wszystkie strony i rozpoznać wniosek przy ich udziale. W skardze KG podniósł, że cała powierzchnia garażu jest wykorzystywana dla ochrony przedmiotów mieszkalnych (samochodu i przedmiotów związanych z jego eksploatacją), a zatem kwalifikacja garażu w ewidencji gruntów i budynków jest w jego ocenie wadliwa. W budynku, którym mieszka, nie ma wydzielonych garaży, dlatego z inicjatywy mieszkańców w 1988 r. wybudowano garaże na działce oddalonej o około 200 m. od ul. [.]. Zakwalifikowanie garażu do budynków transportu i łączności spowodowało zawyżenie podatku od nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2016 r. skarżący rozwinął wcześniej przedstawioną argumentację dodatkowo domagając się zastosowania art. 2a ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. w brzmieniu: "Niedające się usunąć wątpliwości co do treści prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika", gdyż wadliwa w jego ocenie klasyfikacja geodezyjna dotycząca garażu, skutkuje zwiększeniem podatku od niego aż 10 – krotnie. Wniósł też o przyznanie mu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd stwierdził, że brak podstaw do uwzględnienie skargi. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja WINGiK, którą uchylono decyzję organu I instancji w całości i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to tzw. decyzja kasacyjna. Jej podstawę stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13) przepis powyższy wyraźnie wyodrębnia przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania jest konieczną aczkolwiek niewystarczającą przesłanką wydania takiej decyzji. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak podkreślił NSA w w/w wyroku, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Nawet więc gdyby Sąd nie podzielał poglądu prawnego dotyczącego prawidłowości merytorycznego stanowiska, który został wyrażony w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie może – w świetle wyżej przytoczonego art. 145 § 1 P.p.s.a. – uchylić nawet części uzasadnienia – tej decyzji, jeśli nie miałoby to i tak wpływu na wynik sprawy (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14 – www.cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, Prawo i Życie 1991, nr 3, s. 15). Ponadto organ pierwszej instancji nie jest również związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego (K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 706). W wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, NSA wskazał, że "organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji, uchylając decyzję, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia". Zalecenia organu odwoławczego mają na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji jedynie do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. A. Golęba: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania adminsitracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947). W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Wr 796/12). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; por. też wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10). Powyższe odnosi się także do sytuacji, gdy pogląd prawny organu odwoławczego dotyczący kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – jest zbieżny z tym zaprezentowanym dotychczas przez organ I instancji. W niniejszej sprawie w zasadzie otwarta pozostaje więc kwestia – jakie stanowisko merytoryczne zajmie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, a co za tym idzie, jakie będzie jego rozstrzygnięcie. W kontrolowanej przez Sąd sprawie podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta było stwierdzenie, że współwłaścicielka (i to na zasadach tzw. wspólności małżeńskiej – łącznej) nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. 1183 w obr. [.] położonej w [.] przy ul. [.], na której posadowiony jest garaż, HG, która również powinna być stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, nie brała w nim udziału. Nie jest kwestią sporną okoliczność wynikająca także z akt sprawy, że właścicielami działki nr ew. 1183 w obr [.], na której położony jest garaż, na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej są HG i KG. Nie jest także kwestionowane, że HG, mimo że niewątpliwie posiada interes prawny w sprawie, która dotyczy zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dotyczących jej wspólnej z mężem własności, nie brała w ogóle udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W kontrolowanej sprawie okoliczności z art. 10 § 2 K.p.a. nie zachodzą. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, iż postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. W literaturze wskazuje się, że do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Wyd. Zakamycze 2010, s. 229). Choć brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., a także wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10 i powołane tam orzecznictwo, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Co do zasady krąg stron postępowania administracyjnego powinien być ustalony w postępowaniu przed organem I instancji i to na początkowym etapie czynności procesowych. O ile nie miało to miejsca – jak w niniejszej sprawie – uchybienie to winno być skorygowane, do czego zmierza orzeczenie organu odwoławczego. Jak to wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (tak NSA w w/w wyrokach). Jeśli więc osoba, która niewątpliwie ma interes prawny w kontrolowanej sprawie nie brała udziału w postępowaniu, to kwestią oczywistą pozostaje, że nie mogła ona wypowiedzieć się co do żadnego z zebranych w sprawie dowodów, które przecież legły u podstaw rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienia wymaga bowiem cały stan faktyczny. Taki stan obligował organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Zakres zaś sądowej kontroli takiej decyzji został wcześniej przedstawiony i wyklucza on możliwość weryfikacji merytorycznego stanowiska zajętego przez organy. Przedwczesne więc byłoby odnoszenie się i rozstrzyganie merytorycznych zarzutów skargi, skoro zaskarżona decyzja ma charakter procesowy i nie rozstrzyga w sposób wiążący żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę. Zaznaczyć jedynie trzeba, że przepis wskazany przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2016 r. in fine tj. przepis art. 2a Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do spraw wymienionych w art. 2 tej ustawy (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.) a z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby mogły go stosować organy prowadzące postępowanie z zakresu zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W sprawach tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez znaczenia pozostaje, że argumentacja skarżącego odwołuje się do jego sytuacji podatkowej. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd nie mógł zasądzić na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, bo ich skarga została oddalona, a tylko uwzględnienie skargi daje w myśl art. 200 P.p.s.a. prawo do ich zasądzenia. Nie zachodzi także żadna inna z podstaw przewidzianych w przepisach P.p.s.a. Zasadą jest natomiast, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 P.p.s.a.).