II SA/Rz 467/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego własności drogi -skargę oddala- II SA/Rz 467/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania o wydanie decyzji ustalającej własność drogi nr [...] w [...]. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Z. Z. zwróciła się do Wójta Gminy [...] "o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją" sprawy ustalenia własności drogi nr [...] – Lwh [...] położonej w miejscowości [...]. Wskazała, że część ww. drogi była i jest w jej posiadaniu od 1922 r. W 1977 r. kupiła tę nieruchomość (na dowód czego spisano protokół i "oświadczenie u sołtysa"), zaś w 1989 r. nastąpił błąd przy wprowadzaniu danych do ewidencji i obecnie samoistnym posiadaczem tej nieruchomości jest Gmina [...]. Wójt Gminy [...] dwukrotnie wydawał w tej sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wydania decyzji o ustaleniu własności Lwh [...] – drogi nr [...] w miejscowości [...], decyzjami z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dwukrotnie te decyzje uchylało i przekazywało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (odpowiednio decyzjami z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej własność drogi nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Gmina [...] nabyła własność ww. nieruchomości w drodze zasiedzenia z dniem 27 maja 2005 r., co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt. [...]. W obowiązującym porządku prawnym brak przepisów materialnoprawnych uprawniających organ administracji publicznej do ustalenia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie własności spornej nieruchomości może być prowadzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Powyższe okoliczności przesądziły zdaniem Wójta o bezprzedmiotowości postępowania i w myśl art. 105 § 1 k.p.a. obligowały do jego umorzenia w całości. W odwołaniu od tej decyzji Z. Z. wniosła o jej uchylenie w całości, wydanie "pozytywnej" decyzji oraz sporządzenie aktu notarialnego zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że Wójt Gminy [...] naruszył prawo ukrywając fakt toczącego się postępowania przed sądem powszechnym o zasiedzenie. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem, a rzetelność prowadzonego postępowania i wyjaśnienie przesłanek będących podstawą rozstrzygnięcia nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. W postępowaniu zaistniała bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z faktu, że obowiązujące przepisy prawa nie przyznają organom kompetencji do wydania decyzji "ustalającej prawo własności". Tym samym sprawa będąca przedmiotem postępowania nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o jego umorzeniu w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. Z. podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpatrzyło jej odwołania w sposób rzetelny i zgodny z prawem. Wniosła ponadto o sprostowanie "mylnych wpisów w Księdze Wieczystej" prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, która obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność zaskarżonej decyzji gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Poddając zaskarżoną przez Z. Z. decyzję takiej kontroli, Sąd nie stwierdził opisanych wyżej wad i uchybień, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Decyzją tą umorzone zostało postępowanie wszczęte na wniosek Z. Z., która domagała się przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia własności drogi oznaczonej jako działka nr [...] w [...]. W składanych do organów pismach podawała, że jest właścicielem tejże drogi od 1977 r., tj. od czasu kiedy ją zakupiła. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że organy administracji publicznej, do których zwróciła się ze swoim podaniem skarżąca, działają na podstawie prawa, realizując wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Oznacza to, że działalność tych organów i ich kompetencje do podejmowania władczych rozstrzygnięć kształtujących uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, regulują przepisy prawa. Zasadniczo kompetencje organów administracji ograniczają się do rozpoznawania i rozstrzygania "spraw administracyjnych", tj. takich spraw, które z uwagi na swój przedmiot posiadają umocowanie do ich rozstrzygnięcia w materialnych przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru "sprawy administracyjnej" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2012 r., IV SA/Po 1011/11, LEX nr 1139584, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.12.2012 r., VII SA/Wa 2134/12, LEX nr 1332219, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13.06.2013 r., III SA/Gd 143/13, LEX nr 1368820). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są też przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej). Jeśli organ, do którego podanie skierowano, nie dysponuje zdolnością prawną do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot, nie może skutecznie prowadzić postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania skarżącej było ustalenie własności działki nr [...] w [...] i wykazanie tego prawa. Kwestia ta, jak słusznie przyjęły organy, nie należy do rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Stąd też podanie skarżącej nie mogło być rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego, a organy administracji nie mogły rozstrzygać w kwestii prawa własności, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., I SA/Wa 280/07 LexPolonica nr 2148408, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.10.2008 r., I SA/Wa 927/08, LexPolonica nr 2025937). Faktu tego nie zmienia podnoszona przez skarżącą argumentacja, że wpisy w księdze wieczystej zostały dokonane na skutek, jej zdaniem, umyślnego wprowadzenia w błąd przez Gminę. Sprawy dotyczące ustalenia prawa własności są zatem sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 k.p.a., a więc nie mają charakteru spraw administracyjnych, w których wydawana jest decyzja administracyjna Tego rodzaju konkluzja prowadzi w obowiązującym stanie prawnym (po dodaniu do k.p.a. od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 61a)) do odmowy wszczęcia postępowania lub jego umorzenia, gdy postępowanie już się toczyło. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie wcześniej już zapadło rozstrzygnięcie albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ostatnia z wymienionych sytuacji zaistniała w rozpoznawanej sprawie, jednakże postępowanie administracyjne wcześniej wszczęte toczyło się już, po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, a następnie po wydaniu w dniu [...] września 2013 r. decyzji Wójta Gminy [...] i jej uchyleniu przez Kolegium. W sytuacji jednak, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe, gdyż sprawa, która była przedmiotem wniosku strony nie miała charakteru sprawy administracyjnej, zasadne było jego umorzenie, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu I instancji i utrzymująca je w mocy zaskarżona decyzja. Na marginesie jednak należy zauważyć, że zastrzeżenia budzi działanie w tej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które jako organ odwoławczy winno było rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, nie zaś ograniczać się wyłącznie do rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym, skoro od początku żądanie skarżącej nie miało charakteru sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. To jednak uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, jako że objęta wnioskiem skarżącej kwestia nie ma charakteru sprawy administracyjnej i ostatecznie postępowanie prawidłowo zostało umorzone. Podobnie na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie wpłynęła podnoszona w skardze okoliczność wskazania w uzasadnieniu tej decyzji, zapewne omyłkowo, jako odwołującego M. S., choć świadczyć to może o niedbałości w sporządzaniu decyzji, co niewątpliwie ma negatywny wpływ na ogólną ocenę pracy organów i obniża zaufanie do nich obywateli. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a prowadzone postępowanie nie zawiera wad i uchybień przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a., które mogłyby skutkować jej uchyleniem. Z tego względu Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.