II SA/Rz 545/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J. B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że organ I instancji odmówił Skarżącemu wszczęcia postępowania wskazując, że w ustawie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wnioskiem z dnia 27 października 2015 r. skierowanym do Starosty Skarżący domagał się "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zapisu w rejestrze pozwoleń na budowę". Powołując się na art. 51 ust. 4, 5, art. 63 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji zażądał usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych, zebranych w sposób niezgodny z ustawą i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem tj. wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez weryfikację sposobu zabudowy na działce nr 287/4 i 287/5. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. organ wezwał Skarżącego o doprecyzowanie wniosku pouczając o istniejących trybach weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych: wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 i n. K.p.a., uchylenia bądź zmiany w trybie ar 155 K.p.a. czy też stwierdzenia nieważności z art. 156 K.p.a. W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżący wyraźnie wskazał, że jego wniosek nie dotyczy weryfikacji decyzji w żadnym ze wskazanych przez organ trybów postępowania a jedynie zmiany zapisów w rejestrze pozwolenia na budowę. Jeszcze raz podkreślił niezgodność zapisu rejestru w zakresie w jakim stwierdza, że na działkach nr 287/4 287/5 ma powstać budynek gospodarczy z urządzeniami towarzyszącymi z decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że nieistotny jest zapis w rejestrze, gdy w legalnym obiegu prawnym jest dokument uprawniający do zabudowy na działkach. Wskazanym na wstępie postanowieniem Starosta odmówił wszczęcia postępowania, wskazując na brak podstawy materialnoprawnej. W zażaleniu Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 123, art. 61 a, 7, 8 K.p.a., przez ograniczenie zagwarantowanego Konstytucją prawa do realizacji uprawnień, art. 76 § 1 i § 2 K.p.a. przez zaniechanie czynności procesowych w sytuacji, gdy istnieją znane z urzędu okoliczności poświadczenia nieprawdy. W rejestrze znajdują się puste rubryki odnośnie do wpisu dotyczącego oznaczenia decyzji, co umożliwia manipulację organu. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w kategorii spraw indywidulanych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Nie istnieje bowiem żaden przepis ani w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") ani w innych aktach prawnych, który umożliwiłby organom właściwym w sprawach pozwolenia na budowę dokonanie zmiany zapisów w rejestrach budowy. Prowadzenie takiego rejestru jest obowiązkiem organu niezależnie od tego czy jest prowadzony prawidłowo czy też wadliwie. Kwestie związane z jego prowadzeniem nie mogą być rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro sprawa prowadzenia rejestru jest czynnością materialnotechniczną ( nie podlega załatwieniu w drodze decyzji) stanowi to przeszkodę wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmian w tym rejestrze. W skardze do Sądu Skarżący domagając się uchylenia postanowienia konsekwentnie podnosi nieprawidłowość zapisów w rejestrze pozwoleń na budowę. Uważa, że wydane postanowienie zamknęło mu drogę dochodzenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw. Odmawiając wszczęcia postępowania organ naruszył podstawowe zasady postępowania, nie wyjaśnił wątpliwości, nie wysłuchał Skarżącego, uniemożliwił przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym przeprowadzenie przeciwdowodów w stosunku do nieprawidłowych zapisów rejestru pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że Skarżący domagał się weryfikacji rejestru pozwoleń na budowę w drodze wydania decyzji administracyjnej, żądanie to nie podlega załatwieniu w formie prawnoadministracyjnej, z tych przyczyn zarzuty skargi o naruszeniu prawa proceduralnego stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności, czy naruszenia przepisów postępowania ( art. 6-8, 10, 15, 75 § 1, 77 K.p.a.) są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd w wyniku wniesienia skargi jest prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu dokonanie zmiany nieprawdziwych, niezgodnych z prawem informacji w rejestrze pozwolenia na budowę prowadzonym przez Starostę [...] w 2003 roku. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że kwestionowane postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawę prawną objętego skargą rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "K.p.a.") , zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju. Artykuł 61a K.p.a. stanowi z kolei podstawę orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ nie ma przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Skarżący w swoim wniosku z dnia 27 października 2015 r. powołując się na art. 51 ust. 4, 5, art. 63 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 76 i 7 K.p.a. domagał się: 1) zbadania stanu faktycznego i prawnego postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z urządzeniami towarzyszącymi, załącznik nr 1/str. 1-2 dokumentów wydanych przez Starostę [...] oraz dokumentów będących podstawą wpisu w rejestrze Starosty Powiatowego w [...] z roku 2003, 2) sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych, zebranych w sposób niezgodny z ustawą, 3) doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zapisu w dokumencie urzędowym- rejestrze pozwoleń na budowę Starosty Powiatowego w [....] z roku 2003 – pozycja 23. Organ podjął próbę wyjaśnienia kwalifikacji żądania wzywając do wyjaśnienia czy wniosek w punkcie 1 dotyczy weryfikacji decyzji w jednym z wymienionych trybów, doprecyzowanie wniosku w punkcie 2 poprzez podanie o jakie nieprawdziwe, niepełne, zebrane w sposób niezgodny z prawem informacje chodzi, wreszcie o doprecyzowanie wniosku w punkcie 3 poprzez wskazanie w jaki sposób ma wyglądać doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi Skarżący wyjaśnił, że nie jest jego intencją uruchamianie jakiegokolwiek z trybów nadzwyczajnych wskazanych przez organ, a jedynie usunięcie zapisów rejestru niedopowiadającego prawdzie. Wskazał, że zarejestrowana decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z urządzaniami towarzyszącymi nie istnieje w obiegu prawnym. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ma nastąpić przez zamieszczenie w rejestrze danych zgodnych ze stanem faktycznym i prawnym. Z uwagi na tak sformułowane żądanie, trafnie wskazał organ odwoławczy, że nie istnieje żaden przepis ani w prawie budowlanym, ani też w innych aktach prawnych, który umożliwiłaby organom właściwym w sprawach pozwolenia na budowę zmienić treść w rejestrach pozwoleń na budowę w drodze aktu administracyjnego. Artykuł 82 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek prowadzenia rejestru wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz osobnego rejestru wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących terenów zamkniętych, a także nakłada obowiązki wyznaczające zasady współpracy i komunikacji między tymi organami a organami nadzoru budowlanego. Rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzony jest co do zasady w formie elektronicznej. Ustawodawca dopuścił prowadzenie rejestru w formie pisemnej przez starostów (dla terenów zamkniętych - przez wojewodów). Co do zawartości obydwu rejestrów, ustawa w sposób bezpośredni określa podstawowe dane, które powinny się w nich znaleźć. Poza danymi identyfikacyjnymi właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej sporządzającego rejestr powinny się tam znaleźć dane pochodzące ze składanych wniosków i wydawanych decyzji, w tym dane osobowe inwestora oraz dane adresowe zamierzenia budowlanego. Rejestry mają charakter wewnętrzny i nie są związane zasadą jawności. Sposób prowadzenia rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wzory rejestrów prowadzonych w formie elektronicznej i pisemnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 11 lutego 2009 r. w sprawie wzorów rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 23, poz. 135). Podstawą dokonania wpisu zgodnie z § 3 tego rozporządzenia jest złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę lub decyzja o pozwoleniu na budowę. Upoważnionymi do korekty błędów w dokonanych wpisach w rejestrze są wyznaczeni pracownicy organów wyższego stopnia nad organami prowadzącymi rejestr. Kopie rejestrów są co miesiąc przesyłane do organu wyższej instancji, który ma za zadanie skontrolować, czy I instancja zachowuje terminy wydawania decyzji. Nieprzekazanie w terminie kopii rejestru skutkuje kontrolą tego organu i wyciągnięciem konsekwencji w stosunku do osób winnych powstałych nieprawidłowości. ( Dziwiński Robert, Ziemski Paweł, komentarz Prawo budowlane art. 82 b – wersja elektroniczna). Z przedstawionych przepisów wynika po pierwsze, że rejestry nie tworzą stanu faktycznego, prawnego, a stanowią wyłącznie powielenie składanych do organów wniosków o pozwolenie na budowę i wydanych w ich efekcie decyzji o pozwoleniu na budowę, po drugie, że ich weryfikacja dokonywana jest przez uprawnionych pracowników i poddawana kontroli organów wyższego stopnia. Analiza tych przepisów wskazuje również na to, że nie ma przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o dokonanie zmiany zapisu rejestru budowlanego, a na organ nakładał obowiązek jego rozpoznania w trybie administracyjnym. Prawa tego nie daje podstawy powoływany przez Skarżącego art. 51 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym, każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, ale dotyczących jego samego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że przepis ten został umiejscowiony w rozdziale Wolności i prawa osobiste, który dotyczy ochrony praw przysługujących osobiście. Tymczasem wniosek Skarżącego dotyczył zmiany zapisów rejestru budowlanego dotyczących pozwolenia na budowę wydanego na wniosek innej osoby. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów nie wysłuchania Skarżącego, nie przeprowadzenia postępowania dowodowego uznać należy je za bezzasadne. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2013 r., II SA/Ke 96/13, LEX nr 1435233; wyroki WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, LEX nr 1329195, oraz z dnia 5 marca 2013 r., III SA/Kr 487/12, LEX nr 1305801; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., I SA/Wa 1137/12, LEX nr 1342866; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., III SA/Gd 464/11, LEX wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej, który orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, nie tylko nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ale także nie prowadzi postępowania administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.