II SA/Rz 594/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 594/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T.S. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."), o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku U.O. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działce nr 1599/12 w [...] przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyli T.S., W.B., M.L., M.S. wnosząc o jej uchylenie. Ich zdaniem nie spełnia ona łącznie wszystkich warunków ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 61 oraz nie zabezpiecza interesów osób trzecich. Na mocy pkt 11Ib str. 3 decyzji ich interesy winny być chronione. Tymczasem decyzja w sposób niekorzystny narusza ich interesy. Jest wadliwa, oparta na wnioskach niespójnych z przeprowadzoną analizą urbanistyczną. Decyzja, która nie jest poparta koniecznymi obliczeniami nie może kwalifikować lokalizacji takiego obiektu, dodatkowo w oderwaniu od rzeczywistego stanu uzbrojenia i charakterystyki terenu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podało, że zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek inwestowanych. Interes ten wykazuje także właściciel tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co jednocześnie wyklucza te podmioty, których nieruchomości nie znajdują się w granicach tego obszaru. W zasadzie przymiot stron postępowania przysługuje tym podmiotom których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestowanym. W przedmiotowej sprawie odwołanie złożyli W.B., T.S., M.L., M.S., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Odwołujący powołali się na własność działek sąsiednich do planowanego zamierzenia inwestycyjnego (w przypadku W.B. to działka nr 1599/14, T.S. - działka nr 1599/36 i 37, M.L. - działka nr 1599/35 oraz M.S. - działka nr 1599/34). Kolegium wskazało, że analiza akt sprawy wykazała, że nieruchomości odwołujących nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestora, gdyż oddziela je - w przypadku dz. 1599/35, 1599/34, 1599/36 i 37 — działka nr 1599/11 i 1599/10 stanowiąca pas drogowy (będący własnością Gminy Miasto [...]), zaś w przypadku działki 1599/14 oddziela ją od terenu inwestycji działka nr 1599/13. W ocenie Kolegium usytuowanie działki inwestycyjnej względem okolicznych nieruchomości i planowany sposób jej wykorzystania powoduje, że inwestycja oddziałuje wyłącznie na teren działki inwestycyjnej a dostępność działek inwestowanych i działek odwołujących z tej samej drogi nie może być argumentem przekonującym o posiadaniu przez odwołujących interesu prawnego. Argumenty odwołujących dotyczące bezpośredniego położenia ich nieruchomości w sąsiedztwie działek objętych inwestycją i wpływu inwestycji na ich nieruchomości wskazują, zdaniem SKO, co najwyżej na interes faktyczny, a nie interes prawny. W tych okolicznościach organ uznał za zasadne umorzenie postępowania. Wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję SKO złożyli T.S., W.B., M.L., M.S. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie jej wykonania. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 - dalej "P.w.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmówienie skarżącym, przez organ odwoławczy, przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego. Postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, gdyż wskutek ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości nr ewid. 1599/12 będą narażeni na uciążliwe oddziaływanie poprzez naruszenie istniejących stosunków wodnych; - art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ II instancji, że inwestycja planowana na nieruchomości ozn. jako działka o nr ewid. 1599/12 w [...] będzie naruszała obowiązujące stosunki wodne dla właścicieli działek sąsiednich. Jej realizacja doprowadzi do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na tej nieruchomości wód opadowych lub roztopowych i skierowania tych wód na nieruchomości skarżących; - art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji w sytuacji, gdy prawidłowym było zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji umożliwiając skarżącym udział w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zarzucili, że organ I instancji nie uznał ich za strony postępowania pomimo, że zgłaszali swoje uwagi w toku postępowania. Ich zdaniem winni zostać uznani za stronę tego postępowania, gdyż dotyczy ono ich interesu prawnego. Wskutek ustalenia warunków zabudowy na działce nr 1599/12 będą narażeni na uciążliwe oddziaływanie poprzez naruszenie istniejących stosunków wodnych. Podkreślili, że planowana inwestycja zlokalizowana jest przy ul. [...] oraz działce drogowej nr 1599/11 stanowiącej drogę dojazdową do budynków zlokalizowanych wzdłuż tej drogi m. in. działek skarżących nr 1599/35, 1599/34, 1599/36, 1599/14. Obszar ul. [...] nie jest objęty kanalizacją deszczową, zaś teren przyległy charakteryzuje się znacznym nachyleniem co powoduje niekontrolowany spływ wód, zwłaszcza z dróg jako terenu utwardzonego. Planowana inwestycja spowoduje całkowite uszczelnienie działki 1599/12, poprzez jej zabudowę obejmującą budynki mieszkalne oraz miejsca parkingowe i pozostałą infrastrukturę. Wszelkie wody opadowe, jak również roztopowe z tej działki i sąsiednich dróg będą ukierunkowane na grunty sąsiednie, w szczególności działki skarżących nr 1599/35, 1599/34, 1599/36, 1599/14, które są położone poniżej, na końcu drogi dojazdowej (tzw. [...]). Skarżący wywiedli, że już obecnie w trakcie opadów atmosferycznych ich nieruchomości są regularnie zalewane wodami opadowymi, spływającymi z ul. [...] poprzez drogę dojazdową. Działka nr 1599/12 była dotychczas terenem nieutwardzonym. Teren ten odbierał częściowo wody opadowe oraz roztopowe, które rozsączały się po terenie zielonym. Realizacja planowanej inwestycji uniemożliwi dotychczasową retencję wód opadowych i roztopowych, a to spowoduje gwałtowny napływ wód na nieruchomości skarżących. Planowana inwestycja będzie zatem oddziaływać na nieruchomości skarżących poprzez zmianę kierunku spływu wód opadowych i roztopowych, które będą wywoływać szkody w mieniu skarżących. Skarżący podnieśli także, że kwestię sąsiedztwa w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy należy traktować szeroko, nie zawężając kręgu podmiotów zainteresowanych tylko i wyłącznie do właścicieli działek przylegających do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. O istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Skarżący wskazali, że ich interes prawny wynika z art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący końcowo zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenie postępowania odwoławczego. Prawidłowym tymczasem było uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. celem umożliwienia skarżącym udziału w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 594/21 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę W.B., M.L., M.S. Natomiast postanowieniem z dnia 7 października 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r" poz. 137) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze, zainicjowane wniesionym przez skarżącego oraz W.B., M.L. i M.S. odwołaniem od decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy 4 budynków mieszkalnych 1 - rodzinnych w zabudowie szeregowej, wobec uznania, że osoby te nie legitymują się statusem strony w niniejszym postępowaniu. Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego. Sprawa o warunki zabudowy jest sprawą, w której adresatem decyzji jest wnioskodawca, tj. inwestor. Na organie ciąży obowiązek oceny jego wniosku i ustalenia czy i które podmioty powinny wziąć udział w takim postępowaniu, co winno skutkować zawiadomieniem tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a ). Pozostałe osoby uznające, że taka decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć ich interesów prawnych, mogą, pomimo niepowiadomienia ich o wszczęciu postępowania, wziąć udział w takim postępowaniu, jeśli zgłoszą w nim udział przed upływem terminu do złożenia odwołania przysługującego stronie, która została przez organ o postępowaniu zawiadomiona. Podmiot, któremu nie doręczono na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub wydanych rozstrzygnięć, w celu skorzystania w uprawnień przysługujących stronie postępowania musi legitymować się interesem prawnym, na którego wpływ ma prowadzone postępowanie, a częstokroć wykazać jego istnienie organom administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04,). Fakt bezpośredniego sąsiedztwa z obszarem objętym inwestycją nie ma zatem przesądzającego znaczenia przy ustaleniu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Takie znaczenie ma natomiast oddziaływanie inwestycji na konkretny teren. W rozpoznawanej sprawie nieruchomości odwołujących nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestora, gdyż oddziela je - w przypadku dz. 1599/35, 1599/34, 1599/36 i 37 - działka nr 1599/11 i 1599/10 stanowiąca pas drogowy (będący własnością Gminy Miasto [...]), zaś w przypadku działki 1599/14 oddziela ją od terenu inwestycji działka nr 1599/13. Odmawiając uznania skarżącego i pozostałych odwołujących za strony postępowania w niniejszej sprawie, Kolegium stwierdziło, że inwestycja oddziałuje wyłącznie na teren działki inwestycyjnej, a interesu prawnego odwołujących nie należy wiązać z faktem dostępności ich działek z tej samej drogi publicznej, z której dostępna jest działka objęta warunkami zabudowy. Zdaniem Sądu ta konkluzja jest przedwczesna, zwłaszcza, że Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazało na czym opiera swoje stwierdzenia, nie odniosło się także do wszystkich okoliczności wskazanych w odwołaniu, w tym przede wszystkim do ewentualnego spowodowania naruszenia stosunków wodnych przez planowaną inwestycję. W tym kontekście należy przywołać wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r. II OSK 1085/16, gdzie NSA wskazał, że o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a nie ocena czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy. Innymi słowy mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu. Jak wynika z kolei z wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 21 października 2014 r. II SA/Kr 1199/14, o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej zabudową mieszkaniowa jednorodzinną, czy np. takiego, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami. Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA z dnia 19 lutego 2008 r. II OSK 31/07, "obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza zatem oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. Tak rozumianej analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy nie dokonał w niniejszej sprawie , co oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Odrębną kwestią jest natomiast ocena odwołań pod względem formalnym - terminowości ich wniesienia. Taka ocena nie została przez organ dokonana, dopiero po jej przeprowadzeniu możliwe będzie rozpoznanie odwołań lub stwierdzenie ich niedopuszczalności. Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów postępowania, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił ją. ----------------------- # i