II SA/Rz 618/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie -skargę oddala- Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. K.M. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania właścicielowi działki nr 731 obr. [...] R.- Z. II W. P. przywrócenie do stanu poprzedniego poziomu terenu ww. działki lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Prezydent Miasta R. odmówił uwzględnienia wniosku K.M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na czynności wykonywane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mające na celu wszechstronne wyjaśnienie w/w sprawy, celem ustalenia czy zaistniały przesłanki określone w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn .zm.), zwanej dalej "ustawą". Organ ustalił, iż stan wód na grancie nie pozostaje w sprzeczności z art. 29 ust 1 ustawy i nie wymaga od organu I instancji jakiejkolwiek władczej ingerencji w sferę własności zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 3 ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K.M. zarzucając organowi I instancji błędną ocenę stanu faktycznego i przepisów ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zpóźn. zm.) dalej "k.p.a." w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że na podstawie art. 29 ust 3 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie takiego nakazu możliwe jest w razie spełnienia łącznie przesłanek tam wskazanych: 1. właściciel gruntu zmienił stan wody na grancie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, 2. zmiana stanu wody na gruncie odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Prezydent Miasta R. odmówił uwzględnienia wniosku K. M. W ocenie organu odwoławczego dla oceny prawidłowości tej decyzji najistotniejsze jest szczegółowe ustalenie czy w niniejszej sprawie bez jakichkolwiek wątpliwości doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Dokonując tej oceny organ II instancji doszedł do przekonania, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta R. jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, ponieważ jest zbyt ogólna oraz wewnętrznie sprzeczna, tym samym przesądzając o potrzebie jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W powyższej sprawie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakazujących podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dodatkowo w ocenie składu orzekającego organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 29 ust 1 ustawy. Powyższe uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego powodują brak możliwości merytorycznej oceny przez tut. Kolegium prawidłowości wydania rozstrzygnięcia w badanym zakresie. Kolegium zaleciło, aby w zakresie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy wybudowaniem przepustu na rowie melioracyjnym łączącym działkę o nr ewid. nr 731 obr. [...] R.- Z. II należącej do W.P. i ewentualnego wpływu tego faktu na sąsiednią działkę o nr 1103/3 stanowiącej własność K.M. — organ I instancji celem dokładnego zweryfikowania stanu faktycznego zasięgnął dodatkowych opinii specjalistów z zakresu hydrologii oraz prawa budowlanego, którzy w sposób dokładny pozwolą ustalić czy kierunek spływ wód opadowych, może wpływać niekorzystnie na grunt K.M., a przede wszystkim czy sposób wykonania przepustu na rowie melioracyjnym jest zgodny z przepisami i czy może stanowić przyczynę zalewania wodami opadowymi działki skarżącej w sytuacji wystąpienia znacznego wzrostu poziomu wody. Dodatkowo należy wyjaśnić poprzez powołanie biegłego geodety, czy i w jakim zakresie doszło do poniesienia poziomu działek W.P. i czy okoliczność ta ma także wpływ na skierowanie w przypadku znacznych opadów spiętrzonych wód opadowych w kierunku nieruchomości K.M. Kolegium zarzuciło, że organ I instancji błędnie odniósł się do faktu wykonania podwyższenia ścianki czołowej przepustu, nie odnosząc się w żadnym aspekcie do głównego aspektu - tzn. czy konstrukcja całości przepustu (jego średnica) jest wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i czy może ona w przypadku znacznych opadów być przyczyną spiętrzania się wody i zalewania okolicznych nieruchomości. Takich jednoznacznych ustaleń, jakich dokonały osoby przeprowadzające wizję na rozprawie administracyjnej nie da się uczynić bez posiadania wiadomości specjalnych, wiedzy szczególnej oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, badań i pomiarów . W sprawie, której przedmiotem są stosunki wodne na gruncie w pierwszej kolejności należy powołać specjalistę do spraw melioracji, który w wydanej opinii oceni czy fakt podniesienia terenu działki o nr 994 i 993 poprzez nawiezienie ziemi oraz wykonanie przepustu na potoku w ujawnionej w toku postępowania konstrukcji może niekorzystnie wpływać na nieruchomości K.M. Niezbędne jest także wypowiedzenie się biegłego z zakresu prawa budowlanego który powinien dokonać oceny czy konstrukcja ww. przepustu jest zgodna z przepisami i czy może powodować spiętrzenie wód na potoku i powodować zalewanie nieruchomości K.M. Dołączona bowiem do sprawy dokumentacja fotograficzna wskazująca na bardzo małą średnicę przepustu może wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do jego właściwego funkcjonowania przepustu w przypadku znacznego zwiększenia poziomu wody oraz ilości przepływającej wody w potoku. Ponadto należy rozważyć powołanie biegłego geodety, który w sposób szczegółowy wskaże w jakim rozmiarze doszło do podniesienia działki stanowiącej własność W.P. Kolegium wskazało ponadto, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i zbyt ogólne i w żadnym aspekcie nie odnosi się do wskazanego przez skarżącą problemu zalewnia jej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał błędnej i wybiórczej interpretacji art. 29 ust 1 ustawy przyjmując błędnie, iż nie wystąpiły okoliczności określone w dyspozycji ww. przepisu więc zmiany stanu wody na gruncie nie wystąpiły. Tak dokonana interpretacja w sposób nieuprawniony zawęża interpretację ww. przepisu ustawy. Podkreślić bowiem należy iż zmiany stanu wód opadowych wymienione w art. 29 ust. 1 mają charakter przykładowy i nie stanowi katalogu zamkniętego. Wymieniona w cyt. wyżej przepisie zmiana kierunku przepływu wód opadowych nie wyklucza innych zmian w stosunkach wodnych, które mogą wpływać na grunty sąsiednie. Taką zmianę może stanowić wybudowanie przepustu powodującego spiętrzenie wody w potoku w przepadku wystąpienia znacznych opadów. Zdaniem organu odwoławczego nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedstawionych wyżej zakresie miało zasadniczy wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Nie zostały wykonane wszystkie mające znaczenie prawne dla sprawy czynności, a braki w zakresie przeprowadzonych dowodów dla wyjaśnienia faktów prawotwórczych w sprawie wyłączają możliwość uznania okoliczności faktycznych za udowodnione. Doprowadziło to wprost do naruszenia zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa nakazujących podejmowanie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 01.2013 roku, nr [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów k.p.a., a to art.. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3, - naruszenie art 29 ust 1 ustawy poprzez wadliwą wykładnię, przejawiającą się w przyjęcie, że wybudowanie przepustu doprowadziło do zmiany stanu na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich w sytuacji, gdy przepis ten ma zastosowanie do normalnego stanu wody na gruncie nie zaś do sytuacji wynikających ze stanów nadzwyczajnych mających swe źródło w zdarzeniach pogodowych, - brak należytej analizy zgromadzonego materiału dowodowego który pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej i w tym zakresie naruszenie art 138 § 2 kpa Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia prawa materialnego i procesowego. Decyzja objęta skargą to tzw. decyzja kasacyjna, a kontrola sądu polega wyłącznie na badaniu zasadności jej wydania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a podstawa prawna do wydania decyzji kasacyjnej zawarta jest w art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nowa konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji od 11.IV.2011 r. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można rozstrzygnąć sprawy. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2) nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj decyzji dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyrok NSA z 22 września 1981 r. II SA 400/81). Taka linia interpretacji tego rozwiązania prawnego jest przyjmowana w aktualnym orzecznictwie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r. II OSK 633/05). W przedmiotowej sprawie należy ustalić związek przyczynowy pomiędzy wybudowaniem przepustu na rowie melioracyjnym łączącym działkę nr ew. 731 R.-Z., należącą do W.P. a wpływem tego faktu na sąsiednią działkę nr ew. 1103/3 będącą własnością K.M. Należy również wyjaśnić czy podniesienie poziomu działek W.P. ma wpływ na skierowanie wody w przypadku znacznych opadów w kierunku nieruchomości K. M. Analiza przepisu art. 29 prawa wodnego prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie – to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związanej z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie zasadne jest stanowisko, że "ocena zmiany stosunków wodnych wymaga – co do zasady – wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Oględziny nieruchomości, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w tym zakresie nie są wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy". (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2012 r. IV SA/Wa 586/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2011 r. II SA/Kr 140/11) Stwierdzenie przez organ I instancji braku zmian wody na gruncie, oparte jedynie na wzrokowych oględzinach terenu oraz sprzecznych zeznaniach stron postępowania nie stanowi w ocenie Sądu wystarczającego dowodu w sprawie dla wydania decyzji na podstawie art. 29 prawa wodnego. Do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 prawa wodnego nie jest przy tym konieczne, stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2009 r. sygn. II OSK 1026/07 przyjęte w omawianych przepisach pojęcie szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Dla zastosowania tych przepisów nie jest więc konieczne wskazanie, że szkoda już wystąpiła. Wystarczy, że na podstawie logicznego rozumowania, opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstanie szkody (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1035/11). Wobec braków w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i niemożnością ich uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. zasadne było stanowisko organu odwoławczego. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 12012 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.