II SA/Rz 623/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. i L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.". Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 493/1 - stanowiąca własność RT i MT, z działkami sąsiednimi nr 408/1 i 408/4 -stanowiącymi własność JP i LP (dalej; "skarżący"). Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego między działką nr 493/1 a działkami nr 408/1 i 408/4 na kwotę 3 340 zł, stanowiącą wynagrodzenie geodety (2 990 zł) oraz wynagrodzenie biegłego z zakresu geodezji i kartografii w celu sporządzenia oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic (350 zł). Jednocześnie w rozstrzygnięcie organ wskazał, że kwota 2 990 zł jako zaliczka została wpłacona przez wnioskodawcę w dniu 3 września 2018 r., wobec czego zobowiązał strony do uiszczenia kwoty 350 zł w równych częściach, tj. RT i MT do uiszczenia kwoty 175 zł oraz skarżących do uiszczenia kwoty 175 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskodawca – MT wpłacił zaliczkę w wysokości 2 990 zł na pokrycie części kosztów postępowania i kwota ta została przeznaczona na wynagrodzenie geodety prowadzącego postępowanie. Pozostałe koszty i ostateczna kwota do zapłaty za całość postępowania zostały w myśl art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. zostały podliczone po zakończeniu postępowania i podzielone po równo pomiędzy uczestników postępowania. W ocenie organu I instancji, takie rozstrzygnięcie jest zgodne z art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 263 K.p.a., a także treścią postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] wydanego w przedmiocie wezwania do zapłaty zaliczki na pokrycie części kosztów postępowania. MT i RT wnieśli zażalenie na to postanowienie argumentując, że organ I instancji nie wskazał kto i w jakiej wysokości ponosi koszty całego postępowania rozgraniczeniowego. Rozstrzygniecie wskazuje wprawdzie wysokość ustalonych kosztów postępowania, niemniej nie ustala kto konkretnie ponosi te koszty. Samo zaś wezwanie stron do uiszczenia kwot określonych w pkt 2 postanowienia jest w swej istocie błędne, bowiem nie wskazuje jakie koszty ma pokryć konkretnie każdy z uczestników, a nadto nie ustala zasady ponoszenia kosztów stałego postępowania. W ocenie MT i RT, koszty postępowania powinny zostać podzielone po równo na uczestników postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: 1. uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...]; 2. ustaliło koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 493/1 z działkami nr 408/1 i 408/4 na kwotę 3 340 zł 3. kosztami postępowania obciążyło: – właścicieli działki nr 493/1 – RT i MT w kwocie 1 670 zł, a w związku z uiszczeniem zaliczki w kwocie 2 990 zł ustaliło zwrot zaliczki dla ww. w wysokości 1 320 zł; – właścicieli działek nr 408/1 i 408/4 – skarżących w kwocie 1 670 zł; 4. ustaliło dla stron termin uiszczenia kosztów na 30 dni od dnia doręczenia postanowienia; 5. wskazało numer rachunku bankowego, na który należy uiścić ww. należności. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób prawidłowy i odnosi się to do ustalenia stron zaskarżonego postanowienia o ustaleniu kosztów rozgraniczenia. Natomiast sposób podziału kosztów wymagał sprostowania w sposób wskazany w rozstrzygnięciu. Całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna zostać bowiem podzielona na wszystkich uczestników postępowania, zważywszy na ich interes prawny. Kolegium podało, że "zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2014 r. II SA/Rz 1359/13, dotyczącą kierunku wykładni uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06", w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma również art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. Z akt sprawy wynika, że taki spór miał miejsce w realiach niniejszej sprawy. W przypadku braku sporu bowiem wystarczyło by wznowienie granic. W związku z powyższym podział kosztów powinien być dokonany po równo dla każdej ze stron. W ocenie Kolegium dla przyjęcia sposobu podziału kosztów istotny jest fakt przeprowadzenia postępowania oraz spór jaki zaistniał między stronami. Okoliczności powyższe - spór, w którego zakończeniu ma interes każdy z właścicieli działek objętych rozgraniczeniem oraz ustalenie granicy, przemawiają za obciążeniem kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony w równych częściach. Należy bowiem mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zdaniem Kolegium, wykładnia gramatyczna tej regulacji skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę/strony a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JP i LP wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do obciążenia skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji, w której skarżący nie inicjowali postępowania rozgraniczeniowego i nie kwestionowali granic ustalonych w toku postępowania. Tym bardziej, że granice zostały ustalone zgodnie z materiałem geodezyjnym wynikającym z poprzednich podziałów i postępowań w zakresie ustalenia granic nieruchomości, a przebieg granic jest wyłącznie kwestionowany przez RT i MT, i z ich inicjatywy postępowanie w te sprawie trafiło do Sądu Rejonowego w [...]. Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie mieli i nie mają żadnego interesu w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, gdyż w ich ocenie granica nie była sporna i miała charakter granicy stabilnej. Wprawdzie we wskazanej uchwale NSA wyraził pogląd, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może obciążyć nimi strony będące właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która wniosła o rozgraniczenie, jednakże nie oznacza to samo w sobie, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia wyłącznie wnioskodawcy, względnie wszystkich stron ale w zróżnicowanej wysokości. Jeżeli zaś właściciele działek sąsiednich nie kwestionowali przebiegu granic i nie inicjowali postępowania rozgraniczeniowego, to zdaniem skarżących brak jest podstaw do obciążenia ich kosztami tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaznaczyć należy, że wysokość tych kosztów nie była kwestionowana, sporne jest jedynie określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia, względnie sposobu podziału tych kosztów. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie P.g.k. obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym będzie miał zatem zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, zaś w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06). Zgodnie bowiem z art. 152 K.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przywołana uchwała NSA, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (tak również w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. I OSK 2888/15). W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli (tak m.in. w wyroku WSA w Łodzi z 15.03.2018 r. III SA/Łd 1202/17, w wyroku WSA w Krakowie z 16.01.2018 r. III SA/Kr 632/17, w wyroku WSA w Gliwicach z 6.06. 2014 r. II SA/GI 180/14). Skoro spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zainicjowane przez wnioskodawcę postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działki nr 408/1 i 408/4, objętej decyzją rozgraniczeniową Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Ponieważ są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w ich interesie, a zagadnienie sporności granic jest tu bez znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Taki sposób podziału kosztów postępowania jest również zgodny z treścią przytoczonej już uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Zdaniem NSA twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Zasadnie uznało zatem Kolegium, że w realiach niniejszej sprawy koszty postępowania rozgraniczeniowego winny ponieść w równych częściach strony tego postępowania, tj. właściciele rozgraniczanych nieruchomości. W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia określonego w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylając postanowienie organu I instancji i ustalając zarówno krąg osób zobowiązanych do poniesienia kosztów, jak również sposób ich podziału. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną