II SA/Rz 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P.M. (dalej: Skarżący) jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) z dnia 6 grudnia 2021 r. nr OA.7722.3.7.2021 wydane w przedmiocie uchylenia pozwolenia wstrzymującego roboty budowlane i umarzające postępowanie organu I instancji w całości. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 31 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] obręb [...] w D. przy ul. [...] dotyczące nasypu wykonanego na skarpie. W wyniku tych czynności organ I instancji ustalił, że właściciele ww. działki A. i M.C. wykonali roboty budowlane przy budowie nasypu w celu niwelacji terenu (poszerzenia płaskiej części działki). Stwierdził, że wykonane roboty budowlane przy budowie budowli ziemnej – nasypu, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadają. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. – PINB w [...] postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. nr OA-III.5160.4.2021: - wstrzymał A. i M.C. prowadzenie robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w D., zlokalizowanego po zachodniej stronie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego płaska część (pas nasypu o szer. ok. 5,20 m) znajduje się w odległości od 2,8 do 8,0 metrów od krawędzi zadaszonego tarasu tego budynku, a dalsza jego część (nadsypana skarpa) znajduje się na pozostałej części działki w kierunku zachodnim od płaskiego pasa nasypu, - poinformował, że w terminie 30 dni od dnia, wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, - poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 k.p.a. Zażalenia na to postanowienie złożyli M.C. i P.M. M.C. zarzucił, że wbrew stanowisku organu I instancji na działce nie są prowadzone roboty, mające na celu budowę nasypu ziemnego. Nie są to też działania mające na celu powiększenie powierzchni płaskiej działki. Ich celem jest zabezpieczenie istniejącego budynku mieszkalnego przed kolejnymi ewentualnymi osunięciami ziemi na skarpie, która istnieje od bardzo dawna, spowodowanymi intensywnymi opadami deszczu. Podał, że w celu ograniczenia wpływu wód opadowych na skarpę zostały one zebrane od strony zachodniej i skierowane w inną stronę. Wyjaśnił, że właścicielem działki został od 2012 r. W maju i czerwcu 2010 r. na skutek intensywnych opadów deszczu nastąpiło osunięcie płaskiej powierzchni działki w dół, co spowodowało zmniejszenie kąta nachylania skarpy ze stromej na łagodniejszą. W tamtym okresie nie były prowadzone działania związane z nawożeniem ziemi. Podobne zdarzenie miało miejsce w 2019 r. w wyniku którego powierzchnia płaska od strony zachodniej działki zmniejszyła się o 2 m, przemieszczając się w dół skarpy. W jego ocenie zniwelowanie dużego kąta nachylenia skarpy, uchroni skarpę przed podobnymi zdarzeniami. Te działania nie mają wpływu na działkę sąsiednią nr [...], znajdującą się u podnóża skarpy. Wyjaśnił także, że mając na względzie ewentualny wpływ wykonanych prac przy nawiezieniu ziemi zostawił płaski pas ziemi o szerokości od 4 do 8 m od granicy sąsiedniej działki. Nie zgodził się z twierdzeniem, że w wyniku wykonanych prac doszło do naruszenia konstrukcji istniejącego ogrodzenia oraz budynku gospodarczego, gdyż w miejscu ich usytuowania nie były prowadzone żadne prace (nie została tam nawożona ziemia). Od momentu rozpoczęcia prac mających na celu zabezpieczenie budynku mieszkalnego u podnóża skarpy nie wystąpiły żadne osunięcia ziemi. P.M. w złożonym zażaleniu wyraził sprzeciw odnośnie możliwości zalegalizowania przez właścicieli działki nr [...] przedmiotowej budowli ziemnej, co usankcjonowałoby skutki w postaci uszkodzonego budynku gospodarczego oraz przylegającego do działki otoczenia tj. ogrodzenia, chodnika i infrastruktury. W jego ocenie budowla ziemna zagraża działce sąsiedniej nr [...] i jej otoczeniu. Wyjaśnił, że na działkę nr [...] od 2016 r. sukcesywnie nawożono i rozplantowano ziemię. W maju 2019 r. po intensywnych opadach deszczu osunęła się ziemia ze zbocza działki nr [...] zabierając krąg studni, która jest zlokalizowana w dolnej części nasypu. Pośrednią przyczyną takiej sytuacji było odprowadzenie wody opadowej z dachu budynku mieszkalnego (za pomocą rur drenarskich) na skarpę. W 2020 r. nawieziono kolejne samochody ziemi. Gdyby usunięto nawiezioną ziemię nie doszłoby do katastrofy budowlanej na działce nr [...] i do uszkodzenia budynku gospodarczego, dewastacji płotu, chodnika w późniejszym czasie. W styczniu 2021 r. nawieziono kolejne samochody ziemi, co w lutym spowodowało pęknięcia ścian budynku gospodarczego na działce nr [...]. Po raz kolejny w maju 2021 r. nawieziono kolejne samochody ziemi, a deszczowe lato przyczyniło się do dalszej eskalacji na budynek, płot i chodnik. Widoczne są coraz większe odkształcenia i szczeliny, nasila się parcie nasypu na działkę nr [...]. W jego ocenie budynek gospodarczy na działce nr [...] stanowi opór dla skarpy i nasypu ziemi, a gdy zostanie wydany nakaz jego rozbiórki dojdzie do większego osunięcia się ziemi bo nie będzie żadnego zabezpieczania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. PWINB w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Na wstępie wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w D. Kwestia stanu technicznego budynku gospodarczego, chodnika i ogrodzenia na działce nr [...] w D. nie jest przedmiotem postępowania. PWINB nie podzielił stanowiska PINB, że inwestorzy nawożąc ziemię na działkę nr ewid. [...] wykonali nasyp celem niwelacji terenu, tj. celem poszerzenia płaskiej części działki i tym samym dopuścili się samowoli budowlanej, gdyż wykonali roboty budowlane polegające na powstaniu budowli ziemnej (nasypu). Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że działka nr [...] obręb [...] w D. znajduje się w obrębie aktywnego osuwiska nr [...]. Na działce tej usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany w 2015 r. Ww. budynek mieszkalny objęty był pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę [...] nr 11/2013 z dnia 11.01.2013 r., znak: AB.6740.3.286.2012. Budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] została zakończona, a zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 6 listopada 2015 r. organ powiatowy przyjął bez sprzeciwu. W maju i czerwcu 2010 r. oraz w 2019 r. na skutek intensywnych opadów deszczu nastąpiło osunięcie płaskiej powierzchni działki w dół, co spowodowało zmniejszenie kąta nachylania skarpy ze stromej na łagodniejszą. Państwo C. chcąc przeciwdziałać osuwaniu się ziemi z działki od około 2016 r. do 2021 r. nawozili ziemię na istniejącą skarpę. PWINB wyjaśnił, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu lub podwyższeniu poziomu gruntu można określić, jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania określonej budowli ziemnej. W rozpatrywanej sprawie wykonane prace nie stanowią robót przygotowawczych do rozpoczęcia budowy. Budowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] została zakończona (zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 6 listopada 2015 r.). Prace polegające na nawożeniu i rozplantowaniu ziemi na skarpę wykonywano po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego (w latach 2016-2021). Brak jest też podstaw do zakwalifikowania prac ziemnych jako robót zmierzających do powstania budowli ziemnej. Organ wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budowla ziemna". Z orzecznictwa sądowego wynika, że przez budowle ziemne należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Budowlą ziemną będzie więc budowla, która ma charakter kubaturowy, jest widoczna w przestrzeni, wyodrębnia się od podłoża, istnieje w kategoriach obiektywnych i co ważne, musi spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową Brak któregokolwiek w podanych elementów powoduje, że wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi nie mogą być uznane za budowlę ziemną - obiekt budowlany, podlegającym reżimowi ustawy Prawo budowlane. Organ uznał zatem, że wykonany na działce nr ewid. [...] przedmiot postępowania nie stanowi obiektu budowlanego, ponieważ nie spełnia żadnej funkcji użytkowej ani nie stanowi żadnej całości techniczno-użytkowej. Zrealizowane prace ziemne stanowią przypadek niezwiązany z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji ustawy Prawo budowlane, zatem niezasadnym było wszczynanie postępowania w tym zakresie. W wyniku wykonanych przez A. i M.C. robót nie powstał żaden obiekt budowlany ani budowla w rozumieniu Prawa budowlanego, która miałaby określony charakter i jakąkolwiek konkretną funkcję, w związku z tym robót ziemnych związanych z nawiezieniem ziemi i niwelacją terenu nie można zakwalifikować, jako budowy wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Końcowo wyjaśnił, że wykonanie robót mogło zmienić samo zagospodarowanie terenu (tj. ogólny obraz terenu), natomiast sposób zagospodarowania terenu (tj. jego funkcja) nie uległ zmianie. Rolą organu nadzoru budowlanego jest ocena zgodności wykonania robót z przepisami Prawa budowlanego. Przedmiotowe prace nie podlegają pod przepisy tej ustawy, to zaś uzasadnia umorzenie postępowania. PWINB dodał także, że działka nr [...] i działka nr [...] w D. obręb [...] położone są w rejonie czynnego osuwiska nr: [...], w związku z tym na aktywność osuwiska mogą mieć wpływ nasypy antropogeniczne i nie jest wskazane wyrównywanie powierzchni działki nasypami. Osuwisko jest czynne i nie osiągnęło jeszcze stanu równowagi, a geometria stoku może sprzyjać dalszym przemieszczeniom gruntu. Można się ich spodziewać zwłaszcza po intensywnych opadach. Infiltrująca woda opadowa, może spowodować znaczne obniżenie parametrów wytrzymałościowych, dodatkowe obciążenie gruntu jego uplastycznienie i upłynnienie, a co za ty m idzie, przekroczona granica wytrzymałości na ścinanie może powodować ruch osuwiska. Odnosząc się do zarzutów P.M. wyjaśnił, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy i przedwcześnie uznał, że przepisy Prawa budowlanego znajdują zastosowanie do przedmiotu postępowania. Zgodnie z art. 83 ust. 1 P.b. podnoszony problem nawożenia ziemi na działkę nr [...] w D. nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. Kwestie zmian w zagospodarowaniu terenu oraz zmiana stanu wody na gruncie należy do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Natomiast w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [...] w D. toczy się postępowanie przed organem I instancji. Skargę na wyżej wskazane rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.M. wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wadliwe dokonanie oceny dowodów polegające na błędnej interpretacji, że nawiezienie ziemi na działkę i wstępne jej wyrównanie nie stanowi robót budowlanych, przy budowli ziemnej; - art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do organów administracji i wydanie przedwcześnie orzeczenia. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 3 P.b. W sposób niewłaściwy i na skutek błędnej wykładni przyjęto, że nawiezienie ziemi na działkę i wstępne jej wyrównanie nie stanowiło robót budowlanych przy budowie budowli ziemnej. W ocenie skarżącego wykonane roboty budowlane, tj. nawiezienie ziemi, formułowanie bryły, pogłębienie uskoku oraz zwiększenie nachylenia terenu działki w stronę jego nieruchomości stanowi całość techniczno-użytkową, a więc jest budowlą ziemną, a wykonanie takich czynności należy uznać za roboty budowlane przy budowie budowli ziemnej. Nasyp stanowi uformowaną bryłę o określonym kształcie i wyraźnych, stromych granicach, wyróżniający się określoną bryłą. Nie służy wyrównaniu terenu, nie ma charakteru bezładnie nawiezionej ziemi. Skoro istnieje przedmiot postępowania, obiekt budowlany (nasyp) o określonej konstrukcji i funkcji, to zdaniem skarżącego należy wyjaśnić czy został ona wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Z tej przyczyny postępowanie zostało umorzone przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ złożył wiosek o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący w terminie 14 dni od jego doręczenia nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie PWINB uchylające postanowienie PINB wydane na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. i umarzające postępowanie organu I instancji w całości. Sąd, co do zasady akceptuje stanowisko PIWNB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do kwalifikacji robót ziemnych polegających na niwelacji terenu, jego wyrównaniu, czy podwyższeniu z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Zgadza się także z definicją budowli ziemnej przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd nie zgadza się jedynie z tezą PWINB, że w wyniku wykonanych przez A. i M.C. robót nie powstał żaden obiekt budowlany ani budowla w rozumieniu Prawa budowlanego, która miałaby określony charakter i jakąkolwiek konkretną funkcję. Zdaniem Sądu kategoryczne stanowisko PWINB jest przedwczesne w okolicznościach niniejszej sprawy. Zasadniczo PWINB ma rację, że nawiezienie ziemi nie kwalifikuje się do robót budowlanych, ani budowli; jednak z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy mogą zaistnieć względy, które przemawiają za uznaniem nawiezienia ziemi jako np. robót budowlanych bądź budowli. Należy wskazać, że Prawo budowlane nie wyjaśnia co należy rozumieć przez budowle ziemne. Jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00; z 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12; z 16 marca 2017 r., II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1806/16; z 11 marca 2020 r., II OSK 1176/18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mamy jednak do czynienia z nawiezieniem ziemi jako takim, lecz – które ma na celu zabezpieczenie budynku P.P. C. P.P. C. podczas oględzin w dniu 31 sierpnia 2021 r. (K-III.5141.17.2021) wyjaśnili, że w 2020 r. zrobiło się osuwisko i nawiezienie ziemi miało na celu zabezpieczenie własnego budynku mieszkalnego, osuwającej się skarpy, jak i budynków znajdujących się niżej. W ten sposób dochodzi zatem do usypania gabarytu ziemnego, jako budowli ziemnej chroniącej obiekt budowlany. Taka ocena może być związana z kwalifikacją osuwiska jako naturalnego zjawiska geologicznego w terenie, jak i zjawiska wywołanego realizacją budynku (też w odniesieniu do ewentualnej oceny, czy w związku z realizacją budynku z uwagi na ukształtowanie terenu wdrożono odpowiednie rozwiązania techniczne wykluczające degradację terenu). Tak czy inaczej podejmowane każdorazowo działania mające na celu zabezpieczenie budynku mieszczą w kompetencji organów nadzoru budowlanego, które sprawują pieczę na prawidłowym wybudowaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (tu: domu mieszkalnego), jak i tym jakie należałoby wdrożyć prawidłowe działania celem zabezpieczenia budynku, w tym poprzez przeciwdziałanie osuwaniu się mas ziemi. Dlatego ma rację skarżący, że przedmiotowa sprawa dotyczy realizacji prac (robót ziemnych) i w tym zakresie powinna zostać rozpatrywana przez PINB, do czego uprawnia treść art. 3 pkt 1, 3 i 7, art. 61 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 P.b. (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OW 22/21). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.