II SA/Rz 659/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 lutego 2025 r. nr SKO.401.ZP.170.16.2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – skargę oddala – Zaskarżoną decyzją z 18 lutego 2025 r. nr SKO.401.ZP.170.16.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (zwane dalej: SKO lub organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572- dalej K.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: Skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z 29 listopada 2024 r. nr. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji oraz przedłożonych akt administracyjnych wynika, że na wniosek inwestora D. R. z 10 września 2024 r. Organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków na kilkunastu działkach położonych w [...] przy ul. [...]. W odwołaniu od decyzji Skarżąca zarzuciła, że działka o nr ewid. [...] została objęta przedmiotową decyzją, mimo że nie była wymieniona w treści wniosku przez inwestora. Zarzuciła, że w treści decyzji nie ujęto parametrów technicznych inwestycji tj. długości i średnicy rur, lokalizacji studzienek, hydrantów, gabarytów przepompowni i sposobu zaopatrzenia w energię elektryczną. W dokumentacji znajdują się zaś wyłącznie warunki techniczne przyłączenia działek inwestora do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Zarzuciła również, że inwestycja ta nie spełnia warunków do zaliczenia jej do inwestycji celu publicznego, gdyż nie wiadomo komu ma ona służyć, jakie obiekty zaopatrywać w wodę i od jakich obiektów odbierać ścieki. SKO, odwołując się do przepisu art. 52 ust.1 oraz art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r.- o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024r. poz. 1940- dalej u.p.z.p.), podkreśliło że organ administracji publicznej nie ma możliwości odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a inwestor złożył w tym zakresie stosowny wniosek. W ocenie SKO wniosek inwestora został prawidłowo złożony, a w zakresie wytkniętej przez Skarżącą wadliwości przy określeniu numeracji działek uzupełniony, w sposób nie powodujący wątpliwości, co do jego treści. Inwestycja stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. gdyż stanowi działanie o znaczeniu lokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024r. poz. 1145 – dalej u.g.n.). W ocenie SKO, na tym etapie postępowania nie można domagać się od inwestora wykazania celowości podjęcia danej inwestycji na danym terenie i w konkretnym kształcie – inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego i tak należy ją traktować. Projekt decyzji organu I instancji został uzgodniony z odpowiednimi organami, a w sprawie nie zaistniały okoliczności mogące stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii braku szczegółowych rozwiązań technicznych planowanego przedsięwzięcia, SKO podkreśliło że szczegółowe parametry techniczne stanowią domenę kolejnego etapu postępowania w procesie projektowania i ustalania warunków decyzji budowlanej. Wskazało również, że właściciele nieruchomości, przez które prowadzona będzie planowana inwestycja celu publicznego, będą mieli prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie bądź pozbawienia ich możliwości korzystania z nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu, stwierdzając że decyzję wydano niezgodnie z wnioskiem inwestora tj. zakresie działki o numerze [...] nieujętej w treści wniosku. Podtrzymała zarzut braku parametrów technicznych inwestycji, stwierdzając że wydaną decyzję dyskwalifikuje brak jakichkolwiek parametrów technicznych tj. długości i średnicy rur, lokalizacji studzienek, hydrantów, gabarytów, przepompowni i sposobu zaopatrywania jej w energię elektryczną. W ocenie Skarżącej wydana decyzja w sposób lakoniczny stwierdza, że należy ją projektować zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez MPGK sp. z o.o. bez odwołania do szczegółów wydanych warunków technicznych. Skarżąca kwestionuje również cel publiczny, który miałaby realizować przedmiotowa inwestycja, stwierdzając że służy ona jedynie zaspokojeniu interesu prywatnego inwestora a nie jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym czy też ponadlokalnym oraz kwestionuje możliwość automatycznego uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycje celu publicznego, na skutek samego tylko realizowania rodzaju przedsięwzięcia wymienionego w ustawowym katalogu inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z 18 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 29 listopada 2024 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków na konkretnie wskazanych działkach położonych w [...] przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. który jako inwestycję celu publicznego nakazuje rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Główny zarzut skargi dotyczy tego, że planowana inwestycja, mimo iż formalnie spełnia warunki pozwalające na uznanie jej za inwestycję celu publicznego, to jednak nie jest taką inwestycją, gdyż służyć będzie jedynie celowi prywatnemu inwestora, gdyż w treści samej decyzji nie wykazano jakim konkretnie podmiotom ma ona służyć, realizując wspomniany cel publiczny. W ocenie Sądu zarzut ten, na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie jest zasadny, a organy obu instancji prawidłowo zidentyfikowały i zinterpretowały przytoczoną wyżej podstawę materialnoprawną. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, CBOSA). W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że budowa sieci wodociągowej, nawet dla pojedynczych nieruchomości, nie ma znaczenia wyłącznie dla tych nieruchomości i regionu. Pośrednio ma ona znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby, jako całości. Zaopatrzenie w wodę jest bowiem jednym z podstawowych zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11; wyrok NSA z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13, czy wyrok NSA z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 971/14, CBOSA). Zdaniem Sądu w świetle dokonanych ustaleń faktycznych organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma znamiona inwestycji celu publicznego, bowiem inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią ścieków - służyć będzie wspólnocie lokalnej (gminnej). W sprawie nie jest bowiem kwestionowane, że planowana inwestycja wyczerpuje znamiona przedmiotowe inwestycji celu publicznego, kwestionowany jest tylko konkretny cel tej inwestycji – zdaniem Skarżącej, nieukierunkowany na realizację wspólnego interesu lokalnego a jedynie na cel indywidualny. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Realizację celu publicznego należy powiem wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla danej zbiorowości. W ocenie Sądu, taki właśnie cel będzie realizowany przez przedmiotową inwestycję. Nawet bowiem, jeśli w chwili lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz jej realizacji, nie jest do końca znany konkretny beneficjent końcowy – tereny działek wskazanych we wniosku nie zostały bowiem zagospodarowane w sposób, który może wskazać, kto konkretnie będzie korzystał z przedmiotowej inwestycji - to jednak nie odbiera to przedmiotowej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego, gdyż możliwość korzystania z wodociągu i kanalizacji zawsze leży we wspólnym interesie mieszkańców gminy. Inwestycja taka, nawet jeżeli prowadzi również do realizacji indywidualnego celu inwestora, to w perspektywie pozwala na lepsze zagospodarowanie wszystkich okolicznych nieruchomości i wygodniejsze z nich korzystanie. Dla jednych mieszkańców gminy stanowić będzie bezpośrednie udogodnienie, dla innych zaś będzie istotna w kontekście ochrony środowiska lokalnego poprzez sprawne odprowadzanie zanieczyszczeń. Inwestycja ta zmierza zatem do realizacji wspólnego interesu lokalnego, nie zaś wyłącznie interesu indywidualnego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy podkreślić, że treść pierwotnie złożonego przez inwestora wniosku zawierała – wytkniętą w treści skargi – oczywistą pomyłkę w numeracji działek objętych planowaną inwestycją, sprowadzającą się do powtórzenia numeru jednej z działek przy jednoczesnym pominięciu innego numeru. Na problem ten organ I instancji zwrócił uwagę niezwłocznie i wezwał inwestora do doprecyzowania wniosku. W odpowiedzi na wezwanie inwestor przesłał dane ewidencyjne działek, w tym również działki o nr [...] jako będącej przedmiotem wniosku. Prawidłowość działania organów w tym zakresie nie budzi wątpliwości – wbrew zarzutom skargi wydana decyzja nie dotyczy działki nieobjętej treścią wniosku. Mimo bowiem pierwotnej omyłki w treści wniosku, wadliwość tą należy uznać za usuniętą w sposób nie pozostawiający wątpliwości, co do tego, które konkretnie działki zostały objęte treścią wniosku. Odnosząc się do podniesionego w treści skargi zarzutu braku szczegółowego określenia sposobu wykonywania prac inwestycyjnych należy podkreślić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest instrumentem prawnym służącym określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno - budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno - budowlanej (tak - np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15; z 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1212/11, CBOSA). W związku z powyższym prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że podnoszone przez stronę kwestie dotyczące szczegółowego określenia sposobu wykonywania prac inwestycyjnych tzn. parametrów planowanej inwestycji tj. długości i średnicy rur, lokalizacji studzienek, hydrantów, gabarytów przepompowni - nie mogły być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż wykracza poza jego zakres. Tego rodzaju szczegółowe parametry inwestycji określa się bowiem na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego. Oceniając przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Projekt decyzji został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Wydziałem Inwestycji oraz Utrzymania Miasta, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p., tj. określa rodzaj inwestycji, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a teren inwestycji został zaznaczony na załączniku graficznym do decyzji. W toku przedmiotowego postępowania nie naruszono również praw strony skarżącej, która była informowana o poszczególnych jego etapach i miała możliwość zapoznawania się z aktami postępowania. Stosownie do art. art. 56 u.p.z.p. organ nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak podkreślał organ odwoławczy w sprawach tego rodzaju organy administracji publicznej nie działają w warunkach uznania administracyjnego. Jeśli planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada prawu to organ zobowiązany jest do wydania decyzji określonej treści tj. do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowsk (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10, CBOSA). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ponad granice skargi, Sąd nie stwierdził, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. W szczególności organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Rozpoznając sprawę organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo iż uzasadnienia organów obu instancji w głównej kwestii spornej tj. w zakresie realizacji przez przedmiotową inwestycję celu publicznego są raczej lakoniczne, to nie można zgodzić się z zarzutami skargi, co do tego, że planowana inwestycja celu tego nie realizuje. Jak wyjaśniono powyżej organy w sposób prawidłowy wskazały przesłanki inwestycji celu publicznego i prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie obowiązujące w tym zakresie przepisy. Mając powyższe na uwadze, Sad na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.