II SA/Rz 667/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 667/21 UZASADNIENIE W dniu [...] listopada 2019 r. A Sp. z o.o. z/s w W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 1089 w I. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Decyzja tą umorzono także postępowanie z odwołania D.S. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania E.F. W uzasadnieniu decyzji organ zarzucił brak dokonania kompleksowej oceny kwalifikacji planowanego przez inwestora zamierzenia, brak określenia czy decyzja ma charakter lokalny czy ponadlokalny, brak wskazania obszaru oddziaływania inwestycji, brak wskazania ilości projektowanych anten i brak określenia większości z parametrów technicznych. Nie dokonano również analizy kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia oraz naruszono przepisy dotyczące obowiązku obwieszczenia decyzji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] ustalił na wniosek A Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki oznaczonej nr ewid. 1089 położonej w miejscowości W., gmina I. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że działka nr 1089 nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowywania przestrzennego. Wnioskowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p."). Ma charakter lokalny, lecz z uwagi na zasięg co najmniej powiatowy. Inwestycja nie będzie oddziaływała poza teren określony wnioskiem. Zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi i brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi. Spełnia określone w przepisach wymogi, w tym w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych – co wynika także z przedłożonej przez inwestora – na wezwanie organu – opinii. Na terenie działki oraz w jej sąsiedztwie nie znajdują się żadne urządzenia nadawcze innych operatorów, zatem nie zachodzi niebezpieczeństwo kumulowania się oddziaływania. Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi podmiotami. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] sprostował na żądanie strony oczywistą omyłkę zawartą w decyzji poprzez wpisanie prawidłowej liczby anten sektorowych. Odwołania od tej decyzji złożyli I.S., J.W., D.T., Stowarzyszenie A, B.B., A.K. (reprezentowany przez pełnomocnika Z.G.), Z.S., M.W. oraz I.W. (reprezentowani przez pełnomocnika adw. E.W.), a także E.F. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zarzutów podniesionych w odwołaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania E.F. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 54 i art. 56 u.p.z.p. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p., z zakresu łączności publicznej i wykonał tym samym zalecenia decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2020 r. Jako prawidłowe oceniło także dokonane postanowieniem z [...] listopada 2020 r. sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji w zakresie podanej liczby anten sektorowych. Dokonując oceny wydanej przez organ I instancji decyzji i jednocześnie odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołań Kolegium wskazało, że okoliczność, że dla działki nr ewid. 1042/6 i nr ewid. 1586 została wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego nie stanowiło w świetle art. 56 u.p.z.p. przeszkody dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie nie są zasadne zarzuty odwołań I.S., J.W. i D.T. Podobnie jako chybione oceniło zarzuty dotyczące dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stosuje się warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunku z pkt 4 (art. 50 ust. 1a u.p.z.p.). Zdaniem Kolegium postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Inwestor przedłożył wymagane prawem opracowania i dokumenty. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 – dalej "rozporządzenie z 10.09.2019 r."), projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia i nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jako nieuzasadnione oceniło także zarzuty o braku uwzględnienia kumulacji oddziaływania poszczególnych planowanych anten sektorowych na poszczególnych azymutach i pomiędzy tymi azymutami. Wyjaśniło, że organ I instancji ustalił, że w odległościach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 wskazanego wyżej rozporządzenia, liczonych od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, zatem brak było podstaw do żądania od inwestora decyzji środowiskowej. Zdaniem organu odwoławczego niesłuszny jest zarzut wydania decyzji przez organ I instancji jedynie na podstawie opinii i analiz dotyczących wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi pochodzących od inwestora. Celem opinii sporządzonej na zlecenie Wójta Gminy [...] było wskazanie czy przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia wymagania w zakresie dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Planowana stacja bazowa położona jest w odległości 2,6 km od stacji bazowej oznaczonej symbolem [...]. Nie wystąpi wobec tego w miejscach przebywania ludności pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2. Oznacza to, że spełnione będą wymagania zawarte we wskazanych aktach prawnych. Opinia stwierdza jednoznacznie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki oznaczonej nr ewid. 1089 położonej w miejscowości W., gmina I., nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obwiązujących przepisów prawa. Nie będzie także zachodzić kumulacja oddziaływań z uwagi na brak w sąsiedztwie urządzeń nadawczych innych operatorów. SKO zauważyło, że organ I instancji dokonał szczegółowego opisu planowanej inwestycji w pkt 3.2. decyzji oraz analizy tak planowanej inwestycji pod kątem przepisów regulujących kwestie oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z unormowaniami wynikającymi z przepisów k.p.a., prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i zapewnił im możliwość skorzystania z przysługujących uprawnień. Odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję Kolegium złożyli A.K. oraz I.S. i J.W. Przy czym postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. II SA/Rz 667/21 WSA w Rzeszowie odrzucił skargi J.W. i I.S. Natomiast A.K. – zastępowany przez fachowego pełnomocnika w złożonej skardze wniósł o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 107 § 3, art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania i tym samym nie udowodnienie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie z jednoczesnym sporządzeniem decyzji o bardzo lakonicznym uzasadnieniu; 2) art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych, co jest tożsame z uznaniem, że jest ona bezprzedmiotowa; 3) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. dalej: "P.o.ś.) w zw. z art 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 247 ze zm. – zwana dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku") w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia z 10.09.2019 r. poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, sumarycznych, tiltów anten; 4) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, dlaczego organ analizował wielokrotnie zaniżone moce anten wiedząc, że wszystkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść środowiska. Zarzucił, że organ nie podał mocy EIRP oraz nie uzasadnił, z jakiego powodu uznał, że nie trzeba uwzględnić kumulacji anten. Skarżący zarzucił nadto brak podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta oraz brak dokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. II SA/Rz 667/21 WSA w Rzeszowie dopuścił Stowarzyszenie B do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej. Bezsporne w sprawie jest, że inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego – art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Wobec tego, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niezbędne do jej realizacji jest uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wniosek powinien zawierać także charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Właściwy organ, stosownie do art. 53 ust. 3, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie analiza ta dokonana została w sposób niepełny , a w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w szczególności art. 121-124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – zwana dalej "P.o.ś.") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448 – zwane dalej: "rozporządzenie z 17.12.2019 r.). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Bez wątpienia możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Nieprzedstawienie tych danych obliguje organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku nakładają na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego przeprowadzenie analizy i rozważenie czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym czy wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Orzekające organy przyjęły za inwestorem, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, bowiem przedsięwzięcie nie osiąga progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10.09.2019 r. i nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Uznały, że taki wniosek wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji w której uwzględnił on m.in. maksymalne moce nadajników, maksymalne pochylenie osi głównej wiązki (tilt), ukształtowanie terenu i istniejącą zabudowę. Zdaniem Sądu taki wniosek jest co najmniej przedwczesny, gdyż to do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy ocena czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z analizy akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że organy w sposób bezkrytyczny wobec twierdzeń inwestora przyjęły prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko. Nie przedstawiły one żadnej, logicznej argumentacji, pozwalającej na weryfikację zajętego stanowiska odnośnie braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie postępowanie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (nakazują one organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z przepisami rozporządzenia z dnia 10.09.2019 r. Jak już wyżej wskazano na mocy art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Do przepisów odrębnych zalicza się także przepisy dotyczące ochrony środowiska, przepisy powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz rozporządzenia z 10.09.2019 r. i rozporządzenia z 17.12.2019 r. Analizy tej organ dokonuje mając na uwadze dyspozycję art. 52 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o wniosek inwestora, który powinien spełniać wymagania zawarte m.in. w cyt. wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. Przy czym, jak już wyżej wskazano, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3773/19 – ten i pozostałe orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie koniecznym warunkiem wydania prawidłowej decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy uchyliły się od zajęcia stanowiska w tym zakresie, opierając się jedynie na oświadczeniu inwestora zawartym w "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Uznały, za inwestorem, że w odległościach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, liczonych od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie znajdują się miejsca niedostępne dla ludzi. Stąd, w ocenie organów, brak było podstaw do żądania od inwestora decyzji środowiskowej. Także jako nieuzasadnione uznały zastrzeżenia i uwagi stron o braku uwzględnienia kumulacji oddziaływania planowanych anten. Uznały bowiem, ze przesłanką kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej emitującej pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 10.09.2019 r.) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10.09.2019 r.). Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13). W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jednakże, co wymaga podkreślenia, dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. W utrwalonym orzecznictwie NSA (m. in. wyroki NSA: z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14; z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15, z dnia 16 marca 2021 r., sygn. II OSK 2634/19), a które to poglądy podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z 10.09.2019 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Także w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18, zawarto podgląd, że wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 10.09.2019 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Taki też pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach: z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17, a który to skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje za własny. Istotnym zatem parametrem inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. W przypadku wyposażenia anten w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania, konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Innymi słowy należy jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15). W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora dotyczył 6 anten sektorowych, wyposażonych w mechanizmy umożliwiające sterowanie, tj. zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a tym samym zmiany kierunku wiązki promieniowania. Zatem koniecznym było dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1428/17, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 781/17). Zarówno Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2020 r., nie przedstawili żadnych szczegółowych informacji, nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia i pozwalających na weryfikację zajętego stanowiska. W tym zakresie Sąd jako słuszne uznał zarzuty skarżącego o braku uwzględnienia maksymalnych mocy sumarycznych tiltów anten, o braku podania mocy EIRP i braku uzasadnienia stanowiska o braku potrzeby uwzględnienia kumulacji anten. Słusznie podniósł skarżący, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może zawsze/potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Nie wyjaśniono czy dla planowanych anten przewidziano również pochylenie mechaniczne ich wiązek głównych, czy tylko pochylenie elektryczne, regulowane. Może bowiem zdarzyć się sytuacja, gdy nastąpi zmiana kierunku wiązki promieniowania (czy to wskutek działania ludzi czy sił natury). W tym miejscu odnieść należy się także do zalegającej w aktach sprawy opinii sporządzonej przez Instytut Energetyki Instytut Badawczy Pracownia Oddziaływań Środowiskowych i Ochrony Przeciwpożarowej na zlecenie Wójta Gminy [...]. Wynika z niej, że jej celem było wykazanie, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia wymagania w zakresie dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Omówiono w niej także aspekty wynikające z przyjętej lokalizacji stacji bazowej 4G, a której wykonanie w miarę możliwości pozwoli na jej docelowe zmodernizowanie do standardów 5G. Jak wskazują organy w opinii tej stwierdzono jednoznacznie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą na terenie działki oznaczonej nr ewid. 1089 położonej w miejscowości W., gmina I., nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obwiązujących przepisów prawa. Nie będzie także zachodzić kumulacja oddziaływań z uwagi na brak w sąsiedztwie urządzeń nadawczych innych operatorów. Stwierdzić należy, że orzekające organy bezkrytycznie przyjęły wnioski zawarte w podsumowaniu tej opinii. Tymczasem opinia ta nie zawiera żadnych szczegółowych informacji nawiązujących do parametrów technicznych poszczególnych anten sektorowych, jak i planowanego przedsięwzięcia jako całości. Uzasadnienie decyzji, a w zasadzie lakoniczna argumentacja organów, nie pozwala Sądowi na weryfikację zajętego w tym zakresie stanowiska. Zauważyć trzeba, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10.09.2019 r. nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1024/18). Dokonując oceny oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. Jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 p.o.ś. o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe stanowisko uzasadnione jest zakresem uprawnień przysługujących właścicielowi gruntu – art. 140 Kodeksu cywilnego. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zd. 1 k.c.). Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - prawodawca zastosował zatem funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt III CK 129/04, Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52). Skoro według art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15). Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że jak wynika z akt sprawy, w tym z podniesionych w odwołaniu I.S., J.W. i D.T. argumentów, że dla działki nr ewid. 1042/6 i nr 1586 została wydana ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Rację ma organ twierdząc, że istnienie w obrocie prawnym tej decyzji nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również nie uzasadnia automatycznie wydania decyzji odmownej. Niemniej jednak organ winien ocenić i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich. Podsumowując obowiązkiem inwestora jest dostarczenie wszelkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy w sprawie o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zachodzi konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Natomiast organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r, w tym takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. tilt, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Materiał zgromadzony w aktach sprawy powinien dać odpowiedź na pytanie, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji winny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania. Uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. naruszają przepisy postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 - 124 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z przepisami rozporządzenia z 10.09.2019 r., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.